摘要：容積率獎勵及轉移機制在西方國家是一(yī)種較爲成熟的規劃手段，本文以楊浦區合生(shēng)項目爲例，探讨如何在舊(jiù)區改造項目中(zhōng)運用容積率轉移機制緩解城市開(kāi)發建設需求與城市品質提升之間的矛盾，并提出構建容積率轉移交易平台的相關建議。

一(yī)、上海容積率獎勵、轉移的機制建設現狀

（一(yī)）研究背景

在西方國家，容積率獎勵及轉移機制作爲一(yī)種較爲成熟的規劃手段，在改善公共環境品質、保護生(shēng)态環境和曆史建築等方面發揮着舉足輕重的作用。近年來，随着上海轉型升級發展，城市的生(shēng)态環境和可持續發展能力作爲城市的綜合實力被提到了新的高度，同時公共空間供給不足、曆史建築保護力度不夠等短闆也愈發顯現。這些形勢預示着，上海邁入了存量規劃的時代，在“建設用地總規模負增長”的規劃目标下(xià)，未來城市的發展将更加注重存量土地二次開(kāi)發，提升土地利用效益。本文通過研究在舊(jiù)改征收項目中(zhōng)，容積率獎勵和轉移機制如何切實緩解城市開(kāi)發建設需求與城市品質提升之間的矛盾，通過有限的土地資(zī)源促進規劃目标的實現。

（二）相關文件

建築容積率獎勵和轉移的相關規定在本市發布的四個文件中(zhōng)出現過，其中(zhōng)一(yī)個文件是市住建委等五部門聯合出台的《關于推進本市裝配式建築發展的實施意見》（滬建管聯〔2014〕901号）；另外(wài)三個均與城市更新、公共空間以及公共設施建設相關。

1.《上海市城市規劃管理技術規定》（2011年修訂）

規定明确，中(zhōng)心城内的建築基地爲社會公衆提供開(kāi)放(fàng)空間的，在符合消防、衛生(shēng)、交通等有關規定和本章有關規定的前提下(xià)，可按下(xià)表的規定增加建築面積。但增加的建築面積總計不得超過核定建築面積（建築基地面積乘以核定建築容積率）的百分(fēn)之二十。

表1  開(kāi)放(fàng)空間對應的建築面積增加限額

2.《上海市城市更新規劃土地實施細則》（滬規土資(zī)詳〔2017〕693号）

在建築容量調整方面，主要包括：地塊建築面積調整和更新單元總量平衡、公共服務設施容量調整、商(shāng)業商(shāng)辦建築容量調整、基于風貌保護的容量調整以及基于風貌保護的容量轉移等幾個方面，具體(tǐ)涉及提供公共開(kāi)放(fàng)空間和公共服務設施的，可給予建築面積獎勵，增加的商(shāng)業商(shāng)辦建築面積按所提供各類公共要素面積的規定倍數計算，建築面積調整設有上限；各更新單元内部可進行各地塊建築面積轉移補償；規劃保留用地内，公共服務設施容量增加部分(fēn)可不計入原有的容積率等規定。

表2  符合相關标準規範要求時的商(shāng)業商(shāng)辦建築額外(wài)增加的面積上限

與《上海市城市規劃管理技術規定》相比，該細則完善和明确了容積率獎勵條件和獎勵内容：容積率獎勵條件在公共開(kāi)放(fàng)空間的基礎上新增了公共設施；獎勵内容由原來的隻根據核定建築容積率轉變爲根據能否劃出獨立用地和能否移交政府兩種情形，獎勵系數的區間值由原來的1.0～1.5擴大(dà)爲0.5～2.0（詳見表2）。

3.《關于深化城市有機更新促進曆史風貌保護工(gōng)作的若幹意見》（滬府發〔2017〕50号）

意見提出，建立曆史風貌保護開(kāi)發權轉移機制。允許曆史風貌保護相關用地進行用地性質和功能調整；經認定爲确需保護保留的新增曆史建築，可以給予開(kāi)發建築面積的獎勵。對于經認定的曆史風貌保護實施項目，所用土地可以按照保護更新模式，采取帶方案招拍挂、定向挂牌、存量補地價等差别化土地供應方式，帶保護保留建築出讓。

雖然上海已經制定了容積率獎勵轉移的相關政策，但仍處于探索試點階段，成功的案例較少，在實踐中(zhōng)面臨不少問題。

二、舊(jiù)改項目實施容積率獎勵、轉移運用的意義

規劃并非一(yī)勞永逸，爲了适應不同時期和發展階段的特定需求，規劃需要結合具體(tǐ)情況進行協商(shāng)，必要時對規劃進行适當調整，保持規劃的彈性和靈活性。容積率獎勵和轉移從本質上都可以看作是土地開(kāi)發權限的轉移，通過土地開(kāi)發權限的轉移來協調城市發展和提升城市品質。對于征收類舊(jiù)改項目，共有四種土地儲備形式，由市、區土地儲備機構合作儲備，區土地儲備機構單獨儲備，曆史毛地出讓以及由企業參與的舊(jiù)改項目。這四種形式都不可避免地将土地征收成本轉嫁至二級開(kāi)發主體(tǐ)。近年來征收房屋的補償單價往往接近同類型同區域商(shāng)品房的市場價格，且增設了各種獎勵項目，導緻地塊征收成本較高，部分(fēn)舊(jiù)改土儲項目與二級市場經營收益倒挂，導緻社會資(zī)本參與舊(jiù)改的動力不足。在這種情況下(xià)，爲了推進城市更新，規劃應充分(fēn)發揮以市場爲導向的屬性，通過提升容積率或者組合地塊的措施，激勵社會資(zī)本提升二級開(kāi)發質量，确保其合理的利潤空間，推動舊(jiù)區改造的可持續性。

三、楊浦區合生(shēng)地塊分(fēn)析

目前，上海已實施的容積率獎勵轉移工(gōng)作主要集中(zhōng)在提供更多的公共空間方面，諸如黃興公園、太平橋地區開(kāi)發，但在舊(jiù)改開(kāi)發方面仍處于探索試點階段，本文列舉楊浦區合生(shēng)地塊在舊(jiù)改征收過程中(zhōng)采取的容積率轉移案例，分(fēn)析跨區域容積率轉移的可操作性及注意事項。

（一(yī)）項目概況

合生(shēng)地塊位于楊浦區楊樹(shù)浦路、隆昌路，由南(nán)往北(běi)分(fēn)别爲121、129和130号街坊，項目單位于2004年以“毛地”形式取得土地使用權。根據土地出讓合同，121街坊用地面積約7.5萬平方米，129街坊用地面積約4.2萬平方米，此兩街坊規劃用地性質爲商(shāng)業辦公，規劃容積率2.95。130街坊用地面積7.2萬平方米，規劃用地性質爲住宅，規劃容積率2.5。項目總計容建築面積不超過52.6萬平方米。

（二）容積率轉移背景

楊浦區規劃部門于2013年編制地區控詳規劃時，從121街坊中(zhōng)劃出約3萬平方米作爲規劃公共綠地,同時設定三個地塊建築限高分(fēn)别爲100米、100米和80米。從規劃設計角度，此系列控規指标将影響52.6萬平方米的開(kāi)發總量布置。此外(wài)，該項目大(dà)多數用地尚未實施征收，三個街坊的征收費(fèi)用最新預估約311億元，按照2013年的控規指标，整個項目資(zī)金平衡難度很大(dà)。綜上，市規劃部門原則同意可調整控詳規劃。

（三）被否定的容積率轉移方案

2019年，項目單位提出，在原定項目整體(tǐ)計容建築面積52.6萬平方米基礎上，121街坊增加10萬平方米商(shāng)業辦公開(kāi)發量，129街坊約12.4萬平方米商(shāng)業辦公開(kāi)發量調整爲住宅。調整後，整個項目計容建築面積62.6萬平方米，其中(zhōng)商(shāng)辦32.3萬平方米，住宅30.3萬平方米。增加的10萬平方米建築面積需要在楊浦區内平衡建設指标，但市級規劃部門否定了該方案，明确整個項目計容建築面積不得增加。

（四）調整的容積率轉移方案研究

據了解，項目單位在黃浦區老城廂風貌保護區内有一(yī)塊住宅用地，占地面積約2.5萬平方米，原規劃容積率2.5，後因風貌保護要求建築限高12米以下(xià)，規劃要求容積率在1以内，由此，該黃浦項目住宅建築面積損失3.75萬平方米。該地塊由于建設體(tǐ)量大(dà)幅度減少，項目處于虧損狀态，按照7萬元/平方米的樓闆價，項目單位損失的貨值約24.375億元。

對于合生(shēng)地塊，在總計容建築面積要求不變的情況下(xià)，适當調整住宅和商(shāng)業辦公的比例，按照空間地價等價交換的原則，将老城廂地塊損失的貨值，在楊浦區合生(shēng)地塊平衡。合生(shēng)地塊的商(shāng)業辦公樓闆價按照3萬元/平方米，住宅樓闆價按照5.5萬元/平方米，樓闆價價差2.5萬元/平方米，對應老城廂地塊損失的24.375億元貨值，最高可将約9.75萬平方米商(shāng)業辦公建築轉換爲住宅建築。對于項目單位而言，通過自有地塊的容積率調配，承擔了對老城廂地區的風貌保護職責，将損失的容積率轉移至楊浦合生(shēng)地塊，使得土地總貨值不變。對于黃浦區而言，可以盡快推動地塊開(kāi)發，避免土地閑置。對于楊浦區而言，規劃部門需要進一(yī)步研究，住宅體(tǐ)量增加對于周邊公共配套、交通環境等承載能力的影響。規劃調整方案對比詳見表3。

表3  方案調整說明      （單位：萬平方米）

（五）相關啓示

上述案例的開(kāi)發權轉移案例局限在一(yī)個開(kāi)發主體(tǐ)，故免除了兩個項目主體(tǐ)之間對于轉讓價格的談判過程，項目單位通過制定調整規劃方案，并報黃浦、楊浦區政府部門申請通過後，報市規劃資(zī)源部門。随着中(zhōng)心城區舊(jiù)改征收工(gōng)作的推進，地塊中(zhōng)保護保留建築、一(yī)級征收成本、公共利益、二級開(kāi)發建設之間的矛盾，越發需要通過容積率獎勵和轉移政策來平衡。若每個容積率轉移都采取個案處理，将導緻整個轉移過程的成本很高，故建議不同的主體(tǐ)、不同區域實施容積率轉移時，可以由市級層面構建一(yī)個容積率轉移交易平台，由市級層面統籌，确保“轉地出、落地下(xià)”，保障容積率轉移的公平性、合法性和穩定性。

在本文完成之際，市規劃資(zī)源局出台了《關于加強容積率管理全面推進土地資(zī)源高質量利用的實施細則（2020版）》，提出關于“風貌舊(jiù)改地塊在滿足風貌保護的前提下(xià)，兼顧經濟平衡因素，經城市設計研究，允許規劃開(kāi)發規模進行轉移，優先轉移至軌道交通站點600米範圍内及公共服務設施配套完善的區域……涉及風貌舊(jiù)改的住宅容積率可以達到2.5以上”。細則的出台給予了容積率轉移更多可操作的指引。