城市軌道交通是現代城市交通系統的重要組成部分(fēn)，是城市公共交通系統的骨幹。有序發展城市軌道交通，對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優化城市空間結構布局、改善城市環境起到了重要作用。但同時，由于城市軌道交通要求其規劃的科學性、布局的合理性、建設的高标準、服務的人性化以及建設規模大(dà)、系統複雜(zá)、技術要求高、建設周期長、投資(zī)規模巨大(dà)、公益性特征明顯、利益協調面廣、社會影響深遠等特點，在規劃建設及運行過程中(zhōng)容易引發多種社會矛盾，呈現出一(yī)系列的社會穩定風險問題。本文針對軌道交通項目規劃建設的特點，結合近年來穩評咨詢工(gōng)作實踐，對深化城市軌道交通規劃建設項目的穩評工(gōng)作進行思考，提出優化完善意見和建議，以便更好地保障城市軌道交通的規劃建設和運行。

一(yī)、對開(kāi)展軌道交通規劃建設項目穩評工(gōng)作重要意義的認識

開(kāi)展重大(dà)決策社會穩定風險評估工(gōng)作，是黨和國家加強和創新社會管理的重大(dà)決策，是深化改革促進社會發展的重要保障，是從源頭上預防和減少社會矛盾的重要舉措，也是統籌協調各方關系、維護群衆利益的根本所在。

2012年初，中(zhōng)辦、國辦頒布了《關于建立健全重大(dà)決策社會穩定風險評估機制的指導意見(試行)的通知(zhī)》(中(zhōng)辦發〔2012〕2号)，提出：凡是直接關系人民群衆切身利益且涉及面廣、容易引發社會穩定問題的重大(dà)政策制定、重大(dà)項目建設以及其他對社會穩定有較大(dà)影響的重大(dà)決策事項，做出決策前都要進行社會穩定風險評估。

新形勢下(xià)黨和國家對重大(dà)決策穩評工(gōng)作提出了新的要求，凡是直接關系人民群衆切身利益且對社會穩定、公共安全等方面可能造成較大(dà)影響的重大(dà)決策事項，均應當納入社會穩定風險評估範圍。要堅持以人民爲中(zhōng)心，以防範化解重大(dà)矛盾風險爲主要目标，以全面客觀、應評盡評、評用并重、全程管控爲基本要求，進一(yī)步推動重大(dà)決策穩評工(gōng)作高質量發展。同時，對評估内容、評估方式、評估程序、評估管理、評估結果運用等方面進行了具體(tǐ)明确。要按照制定評估方案、調查識别風險、全面分(fēn)析論證、确定風險等級、編制評估報告、組織報告評審和評估報告備案的程序進行評估。

堅持“以人民爲中(zhōng)心”就是一(yī)切爲了人民，始終把人民對美好生(shēng)活的向往作爲最終的奮鬥目标。城市軌道交通作爲城市公共交通系統的骨幹，與人民幸福息息相關。有事好商(shāng)量，衆人的事情由衆人商(shāng)量，集思廣益，群策群力，才能保證城市軌道交通符合社情民意和城市發展的需要，使城市軌道交通規劃建設決策更爲科學和合理。穩評作爲新時代民主協商(shāng)的方式之一(yī)，穩評的過程是利益相關者之間進行溝通協商(shāng)的過程，可以以風險評估爲契機，在政府及其職能部門、項目建設方、受影響的人/組織以及專家等各利益相關方之間搭建溝通協商(shāng)平台，構建多方參與的溝通協商(shāng)機制，保障群衆的知(zhī)情權、參與權、選擇權、監督權，實現各協商(shāng)主體(tǐ)的實質平等，從社會治理角度提出落實風險防範化解措施的建議，爲切實提高重大(dà)決策的科學性、民主性、合法性，爲化解社會矛盾、促進社會和諧提供保證。同時，“以人民爲中(zhōng)心”是踐行“人民城市人民建，人民城市爲人民”重要理念的具體(tǐ)體(tǐ)現，将“人民城市”理念融入到城市治理的每個環節，順應人民群衆對美好生(shēng)活的期待，讓城市治理更有深度、更有力度、更有溫度，真正做到“城市，讓生(shēng)活更美好”。

對照ISO31000:2018《風險管理指南(nán)》，我(wǒ)們現在所說的社會穩定風險評估，對其更确切的理解應該理解爲社會穩定風險管理，其中(zhōng)調查識别風險、全面分(fēn)析論證、确定風險等級、編制評估報告可理解爲《風險管理指南(nán)》中(zhōng)的風險評估。從這個角度來看，我(wǒ)們開(kāi)展軌道交通規劃建設項目穩評工(gōng)作的目的，是爲了有效管理軌道交通規劃和建設項目的社會穩定風險，防範化解重大(dà)矛盾風險，通過管理風險、制定決策、設定和實現目标以及提高績效來爲組織創造和保護價值，确保軌道交通規劃和建設項目的順利實施，确保軌道交通這一(yī)民心工(gōng)程以實際成效更好地服務于民，努力讓群衆有更多獲得感。

二、上海城市軌道交通社會穩定風險評估現狀與問題分(fēn)析

（一(yī)）城市軌道交通項目開(kāi)展社會穩定風險評估現狀

國内城市軌道交通高速發展，根據中(zhōng)國城市軌道交通協會統計數據，截至2021年12月31日，我(wǒ)國内地累計有50個城市投運城軌交通線路9192.62公裏，其中(zhōng)地鐵7253.73公裏。上海已開(kāi)通城軌交通運營線路936.03公裏，其中(zhōng)地鐵795.63公裏。截至2022年1月，上海地鐵在建的線路有9條，分(fēn)别是2号線西延伸段、13号線西延伸段、17号線西延伸段、18号線二期、21号線一(yī)期、南(nán)彙支線（兩港市域鐵路）、崇明線一(yī)期、機場聯絡線和嘉闵線，在建裏程共224公裏。根據規劃，上海市城市軌道交通2030年線網總長度約1642公裏，其中(zhōng)地鐵線1055公裏，市域鐵路587公裏。

2009年5月，上海出台了《關于建立重大(dà)事項社會穩定風險分(fēn)析和評估機制的意見(試行)》（滬委辦發〔2009〕16号），開(kāi)始推行重大(dà)決策的社會穩定風險評估工(gōng)作。爲進一(yī)步加強重大(dà)決策的穩評工(gōng)作，2021年9月上海又(yòu)出台了《上海市加強新形勢下(xià)重大(dà)決策社會穩定風險評估實施辦法》（滬委辦發〔2021〕28号），進一(yī)步明确對包括城市軌道交通在内的重大(dà)決策社會穩定風險評估的制度性要求，進一(yī)步提升穩評工(gōng)作的規範性、科學性和實效性。

2011年，上海開(kāi)始對第一(yī)條城市軌道交通項目，即9号線三期（楊高中(zhōng)路～曹路）新建工(gōng)程開(kāi)展社會穩定風險評估工(gōng)作。截至2021年年底，上海已經開(kāi)展了包括崇明線工(gōng)程、10号線二期工(gōng)程、5号線南(nán)延伸工(gōng)程、15号線工(gōng)程等40多條城市軌道交通線建設項目的社會穩定風險評估工(gōng)作，同時也開(kāi)展了包括上海市軌道交通建設規劃調整等規劃方案的社會穩定風險評估工(gōng)作。

（二）上海城市軌道交通項目社會穩定風險評估問題分(fēn)析

上海城市軌道交通建設項目的社會穩定風險評估及報告的編制，總體(tǐ)上遵循了《國家發展改革委重大(dà)固定資(zī)産投資(zī)項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資(zī)〔2012〕2492号）、《國家發展改革委辦公廳關于印發重大(dà)固定資(zī)産投資(zī)項目社會穩定風險分(fēn)析篇章和評估報告編制大(dà)綱(試行)的通知(zhī)》（發改辦投資(zī)〔2013〕428号）以及《關于印發〈上海市重點建設項目社會穩定風險評估報告編制指南(nán)〉和〈上海市重點建設項目社會穩定風險評估報告評價指南(nán)〉的通知(zhī)》（滬發改投〔2011〕173号）的規範要求，爲一(yī)系列軌道交通項目的建設和運營提供了服務支撐，有利于維護項目涉及區域的社會和諧穩定。但在穩評的實踐過程中(zhōng)，從堅持“以人民爲中(zhōng)心”、踐行“人民城市人民建，人民城市爲人民”重要理念的要求來看，還有許多方面需要進一(yī)步探索和研究。

1.合理訴求未能被采納導緻方案認同程度低

按照規劃和環評等有關法律法規，開(kāi)展軌道交通項目規劃和環評的公衆參與形式大(dà)多采用在網絡等媒體(tǐ)上進行兩次公示。軌道交通建設始終牽動着市民的心，盡管在微信公衆号、論壇、網絡等媒體(tǐ)上每次發布軌道交通建設的信息後，總會引發市民的評論，他們往往從自身出行要求的角度，提出關于增加線路站點，或者是對現有線路擁擠、缺少大(dà)站停軌交等訴求。但由于受到時間和條件約束，在軌交項目規劃階段較易遺漏主要利益相關者及其主要意見、訴求，進而未能将其中(zhōng)的合理訴求納入建設方案，這對之後具體(tǐ)線路建設方案（包括走向、設站等方面）的合理性、市民對方案的認同程度産生(shēng)較大(dà)影響，進而對後續項目建設單位、各級政府維穩工(gōng)作帶來巨大(dà)挑戰。

2.評估程序與社會矛盾防範化解程序未能很好銜接

《國家發展改革委關于印發國家發展改革委重大(dà)固定資(zī)産投資(zī)項目社會穩定風險評估暫行辦法的通知(zhī)》第一(yī)條明确，制定該辦法的主要目的是“促進科學決策、民主決策、依法決策和化解社會矛盾”。但在實際操作中(zhōng)，仍然存在虛評過關、評而不用的情況。有的社會穩定風險評估過程僅截止于項目的審批，與項目建設及運營期間的工(gōng)作沒有實現真正的銜接。盡管在項目前期，由專業的第三方編制的穩評報告中(zhōng)提出了潛在的風險及相關化解措施，評審報告對此也進行了完善，但在項目實施階段，由于建設各方（包括項目單位、代建單位、施工(gōng)單位、監理單位等）風險管理的意識還不夠強，同時過多強調屬地化管理，建設單位及相關參建單位未能真正履行起項目社會穩定風險管理的主體(tǐ)責任，導緻一(yī)些工(gōng)程方面防範化解措施未能及時妥善落實，進而引發群體(tǐ)性事件或輿情風險。

3.環評達标但未能考慮敏感目标感受

城市軌道交通運營期間的振動和噪聲是運營期引發社會矛盾的主要因素，其次是車(chē)站風亭、風塔等設施産生(shēng)的廢氣以及電(diàn)磁輻射。這些環境影響是直觀的且長期存在的，與居民的切身利益相關。盡管軌交建設均能達到環評及其批複提出的各項環保要求，但達标并不等于對周邊環境不産生(shēng)影響，并不等于老百姓能夠接受，在達标的基礎上還需要考慮沿線敏感目标的感受，需要從工(gōng)程技術層面盡可能将對周邊環境的影響降低到老百姓能接受的程度，這需要項目建設單位及各參建單位、政府審批部門有比較強的風險管理意識，當然這也往往需要增加一(yī)定的成本投入。據調查，本市地鐵運營初期潮濕季節裏曾發生(shēng)過數起地下(xià)車(chē)站風亭排氣異味影響投訴，投訴者均爲風亭周圍的居民，因此在規劃階段就應充分(fēn)重視運營期因環境影響導緻的社會矛盾，不能把環評達标作爲最低要求，而是要秉承人文關懷的理念，盡量減輕對周邊敏感目标的影響，體(tǐ)現城市溫度。

三、對提高城市軌道交通社會穩定風險評估成效的建議

（一(yī)）強化各參與方對“穩評”意義的深刻理解

1.決策者應進一(yī)步提高風險管理的意識、高度重視穩評工(gōng)作，嚴格落實“誰主管、誰負責”“誰決策、誰負責”“誰審批、誰負責”的要求，克服爲了審批而評估的思想，落實好風險管理工(gōng)作，切實維護廣大(dà)人民群衆切身利益。

2.參建方要把風險管理貫穿于規劃建設全過程和各個環節。 整個軌道交通規劃建設的各參與方，特别是領導層面高度重視“穩評”工(gōng)作，在規劃階段做好源頭上的風險防範，落實區政府部門的合理訴求以及環評、穩評報告的建議，減少規劃實施引發風險事件的不确定性，确保規劃順利落地。在後續各條線路推進實施過程中(zhōng)，統籌考慮征收、施工(gōng)、環保、維穩等各項工(gōng)作，确保項目順利推進實施。

（二）建立軌道交通規劃與城市風險管理的聯動機制

1.強化軌道交通計劃的穩評工(gōng)作。城市軌道交通規劃在城市總體(tǐ)規劃指導下(xià)，要堅持市級統籌、上下(xià)協同，強化研究。在此階段，穩評工(gōng)作應同步介入，通過現場實地踏勘、科學運用多種社會調查方式，強化通過網站、報刊、問卷調查、聽(tīng)證會等形式向社會公開(kāi)征求意見的過程，堅持讓群衆評判，在廣泛征求黨政機關、基層政府意見的同時，多聽(tīng)取服務對象的意見，多聽(tīng)取人大(dà)代表、政協委員(yuán)、黨外(wài)人士的意見，多聽(tīng)取公衆的意見和網上的聲音，充分(fēn)聽(tīng)取各方面利益相關者的真實意見及訴求，做好溝通、吸納民意，提高規劃内容的科學性、合理性，不斷提升規劃的質量和水平，真正體(tǐ)現全心全意爲人民服務的理念。

2.建立相關規劃與軌道發展聯動的動态監控和評估機制。除了規劃期間開(kāi)展社會穩定風險評估工(gōng)作外(wài)，還應建立動态監控和定期評估機制，每年将規劃控制内容與軌交實施情況進行對比和評價，分(fēn)析城市規劃編制中(zhōng)對軌交沿線土地利用的調整情況，從而評估城市規劃是否能與軌交網絡高度耦合。

（三）強化社會穩定風險評估成果的運用

1.打通“評”和“用”兩個程序，合理運用好“穩評”結果。穩評結果是軌道交通規劃和建設項目審批和決策的依據之一(yī)。決策機構要以穩評結果爲依據，科學決策，有效化解不安定因素，實現政治效益、經濟效益和社會穩定的有機統一(yī)，真正做到防患于未然。各相關黨政部門、屬地政府以及穩評咨詢單位要爲形成維穩合力奠定基礎。要進一(yī)步明确項目單位爲第一(yī)責任人，強化項目的社會穩定風險管理，從項目前期開(kāi)始做好源頭上的風險防範，落實相關政府部門以及環評、穩評報告的建議，周邊利益相關者的意見訴求，減少項目建設實施引發風險事件的不确定性，确保項目順利落地。同時，在施工(gōng)總承包招标文件中(zhōng)明确項目維穩工(gōng)作要求和風險防範職責以及相應的獎懲機制，綜合考量、擇優選擇施工(gōng)單位；建立評價驗收機制，将社會穩定風險防控責任落實情況作爲工(gōng)程驗收的一(yī)項内容。

2.強化與社會穩定風險應急處置相契合的工(gōng)程風險應急處置機制。項目建設單位、施工(gōng)單位要制定有效處置項目社會穩定風險的應急預案以及工(gōng)程風險應急處置預案，并與沿線所涉區政府相關職能部門、街道辦事處的相關突發事件應急處置預案相銜接，一(yī)旦有重大(dà)輿情、重大(dà)維穩風險或施工(gōng)引起險情等緊急情況，各單位應及時啓動應急預案并及時上報市級相關部門，妥善處置可能出現的社會穩定風險。

3.加快推進社會穩定風險評估信息化建設，依托“一(yī)網通辦”和“一(yī)網統管”信息系統，建立覆蓋範圍廣、聯通部門多、數據融合強的智能化評估系統，及時準确反映城市安全态勢，特别是輿情管控、應急處理、維穩處置等環節，做到及時預警、迅速化解，全力打造更精細、更科學、更智慧、更高效的“一(yī)張網”，彰顯上海超大(dà)城市精細治理的“繡花之功”。

（四）推進動态評估和社會監督機制建設

1.社會穩定風險分(fēn)析是動态的過程，應在規劃實施的整個生(shēng)命周期中(zhōng)持續進行。爲了有效處置建設方案落地可能引發的社會穩定風險，在項目實施過程中(zhōng)，建議項目單位和各相關黨政部門一(yī)起加強與利益相關者的溝通和協商(shāng)，有效組織和落實各項風險防範化解措施；在此基礎上根據實施進程、内外(wài)部環境和利益相關者訴求的變化，補充識别新的風險因素，優化完善風險防範化解措施，并組織落實。

2.建立全方位、全過程的社會監督體(tǐ)系。一(yī)方面，鼓勵社會各方積極有序參與城市軌道交通建設，形成“打開(kāi)大(dà)門建軌交”的良好格局。另一(yī)方面，倒逼建設各方轉變觀念，建立内部規範透明的風險管理機制，積極回應社會各界的關切，主動接受社會各界的監督，确保項目順利實施。針對信息不對稱、科普不到位等問題，主動引入新聞媒體(tǐ)監督，實施信息全過程公開(kāi)，同時通過新聞媒體(tǐ)加強對周邊利益相關者的科普宣傳、法制宣傳，引導群衆科學認識城市軌道交通的各項設施，理性參與軌道交通建設的讨論和監督。

四、結語

開(kāi)展城市軌道交通項目的社會穩定風險評估工(gōng)作，爲城市軌道建設項目的順利開(kāi)展提供了保證，提升了城市的規模和綜合競争力。未來，通過不斷研究探索社會穩定風險評估的理論和技術，社會穩定風險評估一(yī)定能夠爲重大(dà)投資(zī)項目保障創造更大(dà)價值。