在邁向現代化的過程中(zhōng)，人類社會要配套建設大(dà)量的公共設施以提升公共服務功能。但其中(zhōng)諸如生(shēng)活垃圾填埋場和焚燒廠、殡葬設施、污水/污泥處理廠、精神衛生(shēng)醫療機構、變電(diàn)站乃至養老院等設施，雖然服務于大(dà)多數民衆，但時常會遭緻項目所在地周邊民衆的嫌惡、排斥，從而在項目整個生(shēng)命周期内都存在鄰避沖突的可能，便産生(shēng)了通常所稱的“鄰避現象”。鄰避現象不僅能引發涉穩事件，影響建設項目的順利實施，而且對其學理層面的探讨還涉及特定社會中(zhōng)的環境正義和社會公平問題，因此與公共政策的制定産生(shēng)直接關聯。本文拟以闡釋鄰避設施和鄰避現象爲切入點，從學理層面進一(yī)步分(fēn)析鄰避現象的産生(shēng)原因和影響因素，進而對建設項目實施過程中(zhōng)的鄰避型風險防範提出應對之策。

一(yī)、鄰避現象與鄰避設施

一(yī)般認爲，“鄰避”是我(wǒ)國台灣地區學者于20世紀70年代翻譯美國學者奧黑爾（O’Hare）的研究NOT IN MY BACKYARD（簡稱NIMBY，直譯爲“不要在我(wǒ)家後院”）而來的一(yī)個概念，它有時也被稱作“露露”（LOCALLY UNWANTED LAND USE,簡稱LULU，意即地方排斥的土地使用）、“不在行星地球上”（NOPE）、“絕對不能建造什麽接近任何人”（BANANA）以及“反對一(yī)切建造的公民”（CAVE）。^[1]國内對“鄰避”的社會科學研究不多且稱謂不一(yī)，以“鄰避現象”^{[2] [3] [4]}和“鄰避情結”^[5]占居主流，也有稱爲“鄰避運動”^[6]。本文認爲，“鄰避”首先是作爲一(yī)種社會現象引起人們的注意，其次才被作爲一(yī)個學術話(huà)題來探讨和研究。從這個意義上講，鄰避現象偏重于社會學，鄰避情結側重于心理學，已經深入到對鄰避現象進行心理學闡釋的學理研究層面。因此，本文更傾向于對“NIMBY”使用中(zhōng)文“鄰避現象”這一(yī)用語。

從寬泛的意義上講，與鄰避現象有關的公共設施均可以稱爲鄰避設施。這樣一(yī)些設施可以用不同的标準進行劃分(fēn)，比較典型的劃分(fēn)有：環境影響類設施（如垃圾和污水處理設施、市區高架）、風險集聚類設施（如變電(diàn)站、加油站）、污名化類設施（如監獄、傳染病和精神衛生(shēng)疾病治療機構）和心理不悅類設施（如殡葬設施）^[5]；能源類設施（如核電(diàn)廠、火(huǒ)電(diàn)廠）、廢棄物(wù)處理類設施（如垃圾、污水、有毒廢棄物(wù)處理設施）以及社會類設施（如特殊交通設施、殡葬設施、精神衛生(shēng)疾病治療機構等）^[2]。

誠如維特斯（M.E. Vittes）、波洛克（P.H. Pollock）等學者研究所指出的，鄰避現象發生(shēng)與否或關于鄰避的态度（NIMBY attitudes），有堅實的核心文化價值觀基礎，而非那些更爲即時性的工(gōng)具型考量（如關注環境、尋求經濟補償等）。^[7]因此，上述對鄰避設施的劃分(fēn)并沒有普适性意義，因爲一(yī)項公共設施是否會引發鄰避現象而歸類爲鄰避設施，與其所處的特定社會的文化傳統、宗教信仰等社會文化因素密切相關。

基于對我(wǒ)國社會的認識和風險評估咨詢實踐，本文從這些設施的如下(xià)三個特征來認識鄰避設施及鄰避現象：

（1）自然環境影響類設施：對自然環境（含生(shēng)态環境）造成影響，從而對設施周邊民衆生(shēng)活環境和身體(tǐ)健康帶來損害。

（2）社會環境和經濟環境污名化設施：“貼标簽”效應給當地經濟社會環境帶來影響，但某些設施是否具有這一(yī)特征，更多是與特定社會的文化傳統有關聯。比如殡葬設施、精神衛生(shēng)疾病治療機構等設施在我(wǒ)國社會中(zhōng)不太受歡迎。

（3）心理環境危害類設施：某些設施引發風險的概率低，但一(yī)旦發生(shēng)可能會引起大(dà)量人員(yuán)傷亡和巨大(dà)的财産損失（如核電(diàn)廠、變電(diàn)站、加油站、加氣站等），導緻人們具有“不确定性憂慮”。心理學研究發現，“人們對概率小(xiǎo)而死亡率大(dà)的事件的風險估計過高，而對概率大(dà)而死亡率小(xiǎo)的事件的風險估計過低；對迅即發生(shēng)、一(yī)次性破壞大(dà)的風險的估計過高，對長期的、潛伏性的風險的估計過低。”^[8]

以上分(fēn)析提示，鄰避設施有引發環境（廣義）問題和社會沖突的負外(wài)部性，或這也可以被理解爲是鄰避設施具有的本質屬性。而上述類型學分(fēn)析的意義并不在于對鄰避設施做“非此即彼”的歸類（事實上，很多設施兼具上述特征），其實際意義在于有助于我(wǒ)們從鄰避設施的影響及其後果來思考其負外(wài)部性和關于環境議題的意義和範圍。

二、鄰避現象産生(shēng)原因和影響因素分(fēn)析

近年來我(wǒ)國鄰避現象和鄰避沖突在建設項目實施過程中(zhōng)大(dà)量湧現，如何認識和應對這一(yī)社會現象，也漸成爲一(yī)個熱門的學術話(huà)題，社會學、經濟學和政治學是比較有代表性的解釋視角（當然，這種劃分(fēn)是借鑒了“理想類型”的方法，突出某些研究的共性而已，并不能完全涵蓋所有的研究），它們從不同的路徑闡釋了鄰避現象的産生(shēng)原因及影響人們對鄰避設施認知(zhī)的因素。

（一(yī)）社會學視角——最小(xiǎo)抵抗路徑原則

爲追求良好生(shēng)活環境，20世紀80年代初，美國出現了環境正義運動，直指有毒廢棄物(wù)填埋場對當地生(shēng)态環境的破壞以及對民衆身體(tǐ)健康傷害。随後美國國家統計局和美國聯合基督教會組成的族群正義調查委員(yuán)會的研究表明，有毒廢棄物(wù)填埋場選址分(fēn)布顯示出強烈的種族歧視傾向。相對于白(bái)人居住區而言，少數族群（或有色人種）居住區欠缺組織資(zī)源和動員(yuán)能力，使得鄰避設施建設所依賴的“最小(xiǎo)抵抗路徑原則”成爲現實，邊緣社區成爲設施選址地。

這一(yī)結果取向的研究路徑揭露了美國社會中(zhōng)環境風險的不公正分(fēn)配，使環境正義問題成爲全國性議題，後來遭到持過程研究路徑取向（加入時間要素）研究者的批判，後者将讨論重心移至環境風險不平均分(fēn)配的形成機制上（即種族、收入還是其他因素）。

美國環保署（EPA）環境正義辦公室的設立使環境正義議題制度化。EPA兼容了種族和收入因素，定義“環境正義”爲“在制定、實施和執行環境法律、法規和政策時，全體(tǐ)國民，不論種族、膚色、國籍和财産狀況差異，都應受到公平對待并能有效參與”。這一(yī)定義隐含了“環境風險不成比例分(fēn)配”的“環境不正義”。因此，美國政府“對一(yī)個個的鄰避設施并不特别關注，他們主要的讨論核心是這些鄰避設施作爲一(yī)個風險整體(tǐ)時，它們的分(fēn)配樣态”。 ^[10]我(wǒ)國台灣地區學者黃之棟、黃瑞祺認爲，“當環境正義問題被轉化成一(yī)個個鄰避設施的讨論時，‘環境正義’這四個字就幾乎成爲鄰避問題的代名詞”。 ^[9]他們的研究發現，我(wǒ)國台灣地區往往是在個案鄰避設施層面讨論環境正義問題；從國内來看，尚未發現類似具有标杆意義的環境正義與鄰避設施分(fēn)布之關系研究。

（二）政治學視角——“多數人的暴政”

這一(yī)研究視角指出，鄰避現象産生(shēng)的根本原因源于現代代議制民主制度，導緻大(dà)多數人假借公共利益之托辭讓鄰避設施的負外(wài)部性由選址地周邊的少數人來承擔，當這種不公正性超出一(yī)定限度或不能被利益受損者容忍時，抵制或反抗就發生(shēng)了。

當環境正義議題制度化以後，如何矯治環境不正義問題随即成爲人們探讨的焦點。既然邊緣社區成爲鄰避設施傾倒地是因爲其成員(yuán)缺少資(zī)源和動員(yuán)能力，那理所當然的就應該對之賦權，使其能夠參與決策。因此，政府要改變決策參與機制，保證“少數人”也能夠參與到決策制定過程中(zhōng)來。沃克（Walker）和米歇爾（Mitchell）等學者以及科伯恩（Corburn）曾提出，“少數人”參與決策的目标可以通過擴大(dà)環境影響評估的功能來實現。^{[10] [11]}

（三）經濟學視角——利益最大(dà)化

基于“理性經濟人”的經濟學假定，在成本-收益分(fēn)析框架下(xià)，政府和鄰避設施的實施單位應該通過經濟的或非經濟的方式對項目所在地周邊民衆實施補償，當民衆認爲補償所得等于或超出所受的損失時，即會接受鄰避設施建設。據此，傳統經濟學的視野認爲鄰避沖突是一(yī)種追求自身利益最大(dà)化的自利性行爲。

引入了心理學分(fēn)析的行爲經濟學的興起，對這一(yī)傳統認識提出挑戰，其引入如下(xià)五類要素——認知(zhī)不協調、身份－社會地位、人格－情緒定勢、個性－偏好演化、情境理性與局部知(zhī)識，挑戰了傳統經濟學關于人的行爲具有“無限理性、無限控制力和無限自私自利性”的假定，提出“人類行爲并非都是卑鄙的，除了維護自身利益外(wài)，人類心理中(zhōng)還有一(yī)些位置是留給利他主義、忠誠、公平和回報願望的”。這些優秀的品質或可以解釋，再誘人的補償也消化不了人們抵制鄰避設施建設的現象以及環保運動。

風險認知(zhī)的心理學研究表明，關于風險的知(zhī)識結構、風險信息溝通是否順暢、風險程度是否可控等往往會影響人們對風險的認知(zhī)，并決定了人們對特定鄰避設施所持的态度。比如，人們會對曾經出現過的鄰避設施的危害心存不确定性憂慮，并據此抵制鄰避設施建設。

風險的心理學研究揭示，風險不僅是客觀的，而且具有主觀建構性。事實上，單一(yī)的心理學要素并不足以來解釋人們對風險的認知(zhī)和理解，因爲很多其他或許更爲重要的因素在影響人們的認知(zhī)，比如人們對特定機構或組織的信賴與否、個體(tǐ)所持的價值觀以及人們對社會整體(tǐ)公平與正義的理解等。比如張向和等學者認爲，鄰避現象中(zhōng)，“居民的抗争更重要地是體(tǐ)現他們以自身微薄的力量執著地抗争追求其人性上的平等和公平”。

以上重點從社會學、政治學和經濟學的學科視角梳理了對鄰避現象的研究要點，這種類型學的分(fēn)析是借鑒了馬克斯·韋伯“理想類型”中(zhōng)的方法論思想——盡管這很可能在與實際的比較中(zhōng)被發現存有邏輯缺陷和描述誤差（比如行爲經濟學視角中(zhōng)嵌入了心理學要素）——但它畢竟爲我(wǒ)們認識鄰避現象明确了知(zhī)識範圍和分(fēn)析的切入點，我(wǒ)們循此思路并結合工(gōng)作實際，來讨論如何防範鄰避型風險。

三、鄰避型風險的進一(yī)步闡釋和分(fēn)析框架

鄰避型風險不同于經濟學和保險學中(zhōng)的“風險”（一(yī)種可以用概率來表達的随機狀态，很大(dà)程度上并不涉及損失或危害），它屬于“社會風險”範疇，關注鄰避設施建設運行帶來的社會沖突及其對正常社會秩序的破壞——這是一(yī)種無法通過具體(tǐ)的概率數值（期望頻(pín)數）來表述的不确定性。由此，在本文語境下(xià)，“社會風險”是指在特定社會條件下(xià)，由于各種不确定性而導緻正常運轉的社會系統遭緻損害的可能性大(dà)小(xiǎo)和損失程度。

鄰避沖突的發生(shēng)就是不确定性變成了現實，從而顯現爲風險事件，信訪制度在處理來信、來訪等直接利益訴求方面已經制度化（但實踐中(zhōng)的“接訪”及衍生(shēng)出來的一(yī)套“地下(xià)經濟産業鏈”往往爲人所诟病），而對那些無論有無直接利益訴求卻有可能引發群體(tǐ)沖突的風險事件，目前比較多的強調制訂應急預案來應對，現在也逐漸成爲各級政府部門、各種組織的常規性工(gōng)作内容。

而我(wǒ)們都知(zhī)道，社會風險的“不确定性”不是完全可控的，會存有剩餘風險給社會管理者制造出一(yī)種“情境”或發生(shēng)風險事件——前者是查爾斯•郝爾曼（Charles Hermann）的觀點（“危機是一(yī)種情境”），後者是羅森(sēn)塔爾（U. Rosenthal）的思想（“危機是風險事件”）。很顯然，危機的“事件說”強調危機的客觀性或現實性——危機就是不确定性變成了确定的風險事件；“情境說”則偏向于危機的主觀建構性——即哪些事件被認爲是風險事件、它們對社會系統産生(shēng)什麽樣的威脅，不同行動者的認知(zhī)會有差異。它們共同點在于都強調（風險）事件在理解危機中(zhōng)的核心意義。我(wǒ)們在上述分(fēn)析中(zhōng)清晰地看到一(yī)個“風險→事件→危機”的理解風險及其延伸的分(fēn)析架構，按照風險有可能演繹到危機階段的發生(shēng)學邏輯，本文認爲有必要樹(shù)立全局和過程觀念，在鄰避現象的應對中(zhōng)不僅要針對可能的風險事件制訂應急預案、實施事态控制措施，更要主動地從源頭上來預防風險發生(shēng)。

無論是信訪制還是應急處置，其制度邏輯是“事後救濟”，而本文的觀點則是側重于預防風險向确定性的轉化，這不僅是我(wǒ)國文化中(zhōng)“防範于未然”思想的現代延續，更是各級政府踐行科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要工(gōng)作内容和切入點，也是社會穩定風險評估的要義所在。

四、鄰避設施建設運營中(zhōng)的風險防範

貝克（Ulrich Beck）在《風險社會：邁向一(yī)種新的現代性》中(zhōng)寫道，“風險取決于決策……這意味着危險的來源不再是無知(zhī)而是知(zhī)識、不再是因爲對自然缺乏控制而是控制得太完善了、不是那些脫離(lí)了人的把握的東西，而是工(gōng)業時代建立起來的規範和體(tǐ)系”。 ^[12]183這一(yī)認識與吉登斯（Anthony Giddens）關于人爲制造的公共危機的思想（與此相對應的則是外(wài)部公共危機）相契合，彼此都強調現代化過程中(zhōng)決策的重要性。本文對“決策”的理解是，決策主體(tǐ)不僅指政府，還包括作爲鄰避設施建設主體(tǐ)和運行方而存在的各種組織；決策不僅涉及文字成果，更重要的是包含決策過程和方式；決策不僅涉及經濟考量，更要全面地考慮到建設項目與自然環境、社會環境、文化背景以及社會成員(yuán)心理環境之間的相互影響和調适；決策的切入點既有制度或政策層面，也包括工(gōng)程技術層面。循此思路，本文提出：

（一(yī)）選址決策前做充分(fēn)内部論證

選址要做前期内部論證，是指在規劃方案公示、群衆知(zhī)曉項目前，在政府職能部門内部之間所進行的協調性工(gōng)作，它包含多層意思：

新建鄰避設施宜有多個選址供後續決策參考。有備選址的意義是在此地建和彼地建之間增加可供選擇的空間，避免非此不可的簡單線性選擇和矛盾。

初步明确補償的機制和措施。針對不同類型鄰避設施的負外(wài)部性特點，事前從宏、微觀層面、從可行性和政府财力可承受的角度，初步明确對選址地進行補償的機制和措施，避免倉促應對民衆的意見和訴求。

引入第三方機構實施社會穩定風險預評估。通過第三方中(zhōng)介評估機構獨立、客觀、公正地對項目選址可能引發的社會風險進行評估，其意義不僅在于爲政府部門決策提供科學的參考依據，而且通過提出風險防範措施能夠在項目的負面影響和群衆合法利益保護之間獲得平衡點。我(wǒ)們很欣喜地看到，最新的社會穩定風險評估管理機制文件規定，重大(dà)項目涉及“鄰避”問題的，社會穩定風險評估工(gōng)作應當在項目規劃選址階段同步開(kāi)展，并在立項審批、核準前完成；需要項目管理部門備案的，應當在開(kāi)工(gōng)建設前完成。

（二）依法合規前提下(xià)細緻地做好公衆參與

公衆參與決策過程是吸納民意的一(yī)種方式，也是晚近發展起來的審議式民主理論的基本要求和核心，它提供了“一(yī)種在各方皆有意願理解彼此價值、觀點及利益的前提下(xià)，共同尋求公共利益以及各方均可接受的方案，并重新評估界定自己利益及觀點的可能性”。 ^[13]經過充分(fēn)的内部論證、選址方案确定之後，項目建設就進入了規劃方案公示和環境影響評價公示階段，本文重點強調要依法合規用合理的方式開(kāi)展公衆參與工(gōng)作。Ibitayo和Pijawka的研究顯示，公衆參與是鄰避設施選址成功的關鍵要素。^[14]公示的目的既是政府履行向公衆告知(zhī)的義務，同時也是征詢公衆意見的過程。但我(wǒ)們在咨詢工(gōng)作中(zhōng)發現，公示的方式、地點和公示期限時常成爲利益相關方抵制鄰避設施建設的一(yī)項說辭，民衆也會抓住公衆參與中(zhōng)的工(gōng)作小(xiǎo)瑕疵來質疑項目的合法性與合理性，這部分(fēn)影射了項目方在實際工(gōng)作中(zhōng)的缺陷，但同時這也是改進工(gōng)作、防範風險的切入點。公示既要遵循合法性還要兼顧合理性，以在更大(dà)範圍内用合理的方式和途徑告知(zhī)民衆，收集反饋信息。

（三）對利益受損者實施補償和利益回饋

鄰避設施對項目所在地周邊民衆的生(shēng)活環境和心理會産生(shēng)影響，對于承受這種負外(wài)部性所做的犧牲，有必要實施補償回饋機制，以降低其承擔鄰避設施的外(wài)部成本或增加其相關收益。

環境影響類鄰避設施要多措并舉來降低負外(wài)部性。項目單位要充分(fēn)優化項目工(gōng)藝流程設計方案，選用技術成熟、運行穩定可靠的環保設備，嚴格把關設備安裝、調試環節，加強運行期的管理和設備維護；政府方面要集合環境保護和安監部門、媒體(tǐ)和周邊群衆的力量，強化運行期的環境監管和社會監督；做實經濟社會發展反哺機制，回應利益相關者重大(dà)關切；與美麗家園（鄉村(cūn)）建設、土地流轉等結合起來開(kāi)展生(shēng)态防護林建設；鄰避設施集中(zhōng)的區域，要突破“單個項目治理”的簡單化思維，統籌協調開(kāi)展區域環境綜合整治；開(kāi)展當地人群的流行病學普查、篩選和跟蹤，建立大(dà)數據庫，建立當地流行病學數理模型，爲今後政府出台政策提供決策依據。

有“污名化”效應或會帶來“不确定憂慮”的鄰避設施，着力構建和諧社區關系。建築造型和外(wài)觀設計不僅要與周邊整體(tǐ)環境協調，還要兼顧到特定區域和人群的風俗、文化和社會心理；要加強内部管理，避免管理上的疏漏誘發風險事件；要與周邊社區建立經常性的溝通機制，及時回應各種訴求并進行溝通協商(shāng)；除直接的經濟補償外(wài)，與周邊社區共建開(kāi)展利民實事，可能的話(huà)與周邊社區建立利益共享機制。

由于規劃不當造成鄰避現象，宜通過規劃方面的工(gōng)作來彌補缺陷、補償利益損失。我(wǒ)國的很多鄰避現象是由于宏觀上規劃不當而導緻的，比如環境影響類設施規劃過于集中(zhōng)，但又(yòu)沒有同步規劃實施生(shēng)态環境保護和市政配套設施，緻使後來建設的鄰避設施難以落地；或者是已有鄰避設施，但地方政府在利益驅動下(xià)将這些設施周邊鄰近的土地使用權出售給房地産企業，事實上的“先有鄰避設施，後有住宅”也抵不過民衆的非理性。由于規劃不當而引起的鄰避現象，從其作爲一(yī)個既成事實來講，要通過對先前的區域發展規劃進行調整或實施補充性規劃來彌補先前規劃的缺陷、補償相關方受損的利益。

（四）與利益相關者充分(fēn)地信息溝通

信息溝通不僅指政府部門之間要互通信息，達成充分(fēn)共識，更重要地是項目單位、政府部門與利益受損群體(tǐ)之間的信息往來和經常性的溝通。普特南(nán)在《使民主運轉起來》一(yī)書(shū)中(zhōng)強調，“一(yī)個高效的民主制度應該既是回應性的，又(yòu)是有效率的”。 ^[15]9國内學者俞可平也提出，一(yī)個善治的政府，其“公共管理人員(yuán)和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下(xià)文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。回應性越大(dà)，善治的程度也就越高”。 ^[16]

信息溝通的内容是民衆的意見和訴求，是寬泛意義上的“民意”，這個過程是政府傾聽(tīng)民意、完善決策、維護民衆權益的過程，最重要的是建立溝通的機制和平台，讓決策部門能夠直接接收到民衆的意見和訴求并及時回應和采納，但回應要在法制框架下(xià)依法進行（有理），既要維護政府的公信力和權威，又(yòu)要保障民衆的合法權利和合理訴求（有利），同時要把握适當地分(fēn)寸（有節）。

五、結語

鄰避現象是一(yī)種世界性的現象，并非我(wǒ)國特有。從西方發達國家走過的道路來看，鄰避現象給很多重大(dà)公共設施的實施帶來巨大(dà)的輿論壓力，迫使政府的項目決策方式和決策過程不斷革新以求盡可能地吸納民衆的意見和訴求。從至今仍沒有看到盡頭的環境運動來看，在公域-私域-第三域的三分(fēn)框架下(xià)，公民社會的力量以政府認可和接受的方式來制衡追求效益的市場力量，作爲公權力的政府在兩者之間居間和調停，回避了直接沖突。而在我(wǒ)國，政府本身就是很多鄰避設施的建設主體(tǐ)，被動地牽涉進鄰避沖突中(zhōng)，而民衆也把利益訴求對象直接指向政府及其職能部門，長此以往有可能帶來“政府的合法性危機問題”。這種現狀和趨勢不僅提出了從源頭上防範風險、預防沖突事件發生(shēng)的必要性，更提出一(yī)個政府在鄰避設施建設過程中(zhōng)的角色扮演和公權力如何使用的問題。

而從鄰避現象不僅涉及環境問題而夾雜(zá)了很多社會性元素來講，這種沖突在一(yī)定程度上可以被視爲是一(yī)種社會性情緒的發洩。借用社會學家科塞的“社會安全閥”概念，我(wǒ)們應該創設出一(yī)種機制或構建一(yī)個平台，使這種社會情緒能夠得到适當的宣洩而不威脅正常社會秩序，或許，在鄰避設施建設過程中(zhōng)，通過完善和改進工(gōng)作程序将公衆的“激情”引導到建設性軌道上來，将不失爲是創建這個機制或平台的一(yī)個切入點和載體(tǐ)。唯此，沖突雖爲常态，但社會亦和諧！

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