一(yī)、研究背景

爲進一(yī)步規範征收集體(tǐ)土地工(gōng)作，2019年8月26日，十三屆全國人大(dà)常委會第十二次會議表決通過了《中(zhōng)華人民共和國土地管理法》(以下(xià)簡稱新修訂的《土地管理法》)的決定，決定自2020年1月1日起施行。此次修改，明确“縣級以上地方人民政府拟申請征收土地的，應當開(kāi)展拟征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，并将征收範圍、土地現狀、征收目的、補償标準、安置方式和社會保障等在拟征收土地所在的鄉（鎮）和村(cūn)、村(cūn)民小(xiǎo)組範圍内公告至少三十日，聽(tīng)取被征地的農村(cūn)集體(tǐ)經濟組織及其成員(yuán)、村(cūn)民委員(yuán)會和其他利害關系人的意見”，以預防和減少征地引發的社會矛盾，保障被征地所有權人、使用權人的合法權益。2020年3月5日，上海市規劃和自然資(zī)源局、上海市人力資(zī)源和社會保障局印發《關于落實<中(zhōng)華人民共和國土地管理法>完善本市征地工(gōng)作的若幹意見》（滬規劃資(zī)源規〔2020〕2 号，以下(xià)簡稱《若幹意見》）明确：“區人民政府應該組織有關部門，根據前期拟征地土地現狀調查、征地補償安置方案、征地房屋補償方案、被征地人員(yuán)就業和保障方案聽(tīng)取意見情況以及聽(tīng)證情況等，進行拟征收土地的社會穩定風險評估。”爲了細化落實新土地法和《若幹意見》精神，2020年3月27日，上海市規劃和自然資(zī)源局、上海市人力資(zī)源和社會保障局印發《關于開(kāi)展征地社會穩定風險評估工(gōng)作的指導意見》（滬規劃資(zī)源施〔2020〕130号，以下(xià)簡稱“130号文”），對上海市集體(tǐ)土地征收開(kāi)展社會穩定風險評估工(gōng)作作出了具體(tǐ)指導，确定征地穩評程序參考決策社會穩定風險評估的一(yī)般程序，并對征地事項需要關注的幾類主要内容予以明确。2021年4月21日，國務院第132次會議修訂通過《中(zhōng)華人民共和國土地管理法實施條例》（以下(xià)簡稱《實施條例》），其中(zhōng)第二十六條明确：“需要征收土地，縣級以上地方人民政府認爲符合《土地管理法》第四十五條規定的，應當發布征收土地預公告，并開(kāi)展拟征收土地現狀調查和社會穩定風險評估。”，要求“社會穩定風險評估應當有被征地的農村(cūn)集體(tǐ)經濟組織及其成員(yuán)、村(cūn)民委員(yuán)會和其他利害關系人參加”，再次強調了“評估結果是申請征收土地的重要依據。”

二、征地穩評評估工(gōng)作要點

（一(yī)）穩評工(gōng)作開(kāi)展時間

“130号文”要求區人民政府在向市人民政府申請征收土地前，完成征地社會穩定風險評估工(gōng)作；《實施條例》進一(yī)步明确要求在發布征地預公告之後即可開(kāi)展社會穩定風險評估工(gōng)作，并以此作爲公示《征地補償安置方案》《征地房屋補償方案》和《被征地人員(yuán)就業和保障方案》的前置條件。在實際操作中(zhōng)，通常由鎮政府、項目建設單位或土地收儲實施部門委托第三方機構開(kāi)展社會穩定風險評估，并在征地預公告公示期間開(kāi)展相關調研工(gōng)作，以針對性地聽(tīng)取利益相關者的意見訴求，提高風險評估的準确性。

（二）風險調查方法與内容

結合實踐，征地穩評風險調查應通過實地踏勘、座談調研、聚焦主要矛盾，全面收集關聯信息。

征地穩評的風險調查應以實地調查爲首要原則，以取得第一(yī)手資(zī)料，全面了解利益相關者意見訴求。同時，在現場踏勘的基礎上，對利益相關者開(kāi)展調研座談，調研對象重點包括拟征地塊所在的村(cūn)委會、街鎮規劃部門、房屋征收部門和社區事務受理中(zhōng)心。爲了确保調研内容全面覆蓋，建議調研人引導被調研對象盡可能提供以下(xià)信息：拟征地地塊内部、外(wài)部的社會環境；征地已經開(kāi)展或需要開(kāi)展的公衆參與工(gōng)作、有關結論；拟征地地塊所在地區的曆史社會矛盾情況；公開(kāi)報道過的國内外(wài)同類征地事項風險情況；拟征地事項與當地社會的互适性；輿情情況；拟征地事項的利益相關者及其主要意見訴求，尤其需要重點關注土地确權情況、本次征地是否涉及撤村(cūn)撤隊、以往農業戶籍人員(yuán)落實鎮保方案等情況，以排查其中(zhōng)隐含的風險點。

（三）主要風險因素的識别與分(fēn)析

實踐中(zhōng)常見的風險因素主要有土地類風險、房屋類風險、社保類風險、集體(tǐ)經濟類風險等類型。

土地類風險。需要關注土地征收程序是否存在瑕疵，也包括以往開(kāi)展土地征用時是否存在遺留問題等。通常情況下(xià)，集體(tǐ)土地征收可能引發土地類風險的可能性較小(xiǎo)。但是，實踐中(zhōng)發現一(yī)些村(cūn)集體(tǐ)征收後剩餘集體(tǐ)土地較少，甚至沒有耕地，下(xià)一(yī)輪集體(tǐ)土地确權時可能面臨集體(tǐ)經濟組織農業戶籍人員(yuán)沒有耕地可用來确權确地的情況，屆時一(yī)旦必須确權确地到戶，則可能存在風險隐患。

房屋類風險。此類風險通常是集體(tǐ)土地征收過程中(zhōng)最爲複雜(zá)的風險因素，主要涉及房屋面積認定、人口認定、安置房源等方面。實踐中(zhōng)，房屋面積認定需要關注老房權證不全、一(yī)戶多宅、附屬房無權證情況下(xià)的面積認定方案可能引發的風險；人口認定通常以戶爲單位，因此需要關注婚嫁、分(fēn)戶等認定方案和特殊案例的解決方案可能引發的風險，既要守住紅線，又(yòu)要合情合理；安置房源方面需關注房源的選址、戶型和過渡周期等可能引發的風險。

社保類風險。此類風險在上海集體(tǐ)土地征收實踐中(zhōng)非常普遍。由于新老制度存在一(yī)定差異，一(yī)些地區過去(qù)使用農用地面積測算土勞比，現在按新政策使用集體(tǐ)土地面積測算土勞比，導緻新的土勞比較高。另一(yī)些地區過去(qù)開(kāi)展過鎮保工(gōng)作，當時未滿16 周歲的農業戶籍人員(yuán)沒有落實鎮保和戶籍轉性，導緻集體(tǐ)土地征收時使用集體(tǐ)土地面積和農業戶籍人員(yuán)數量測算得到的土勞比較高，部分(fēn)地塊每安置1名農業戶籍人員(yuán)需要滿足的條件是征收數十畝農用地，難以滿足農業戶籍人員(yuán)對落實就業和社會保障的迫切需求。此外(wài)，個别地塊還存在以往開(kāi)展鎮保工(gōng)作時遺留的曆史矛盾。

集體(tǐ)經濟類風險。如集體(tǐ)土地征收後集體(tǐ)經濟組織符合撤村(cūn)撤隊條件，則應按規定對集體(tǐ)經濟組織财産進行處置，需關注處置過程中(zhōng)可能引發的社會風險。實踐中(zhōng)發現個别地塊存在集體(tǐ)經濟組織建、構築物(wù)權證缺失導緻難以獲得補償的情況，可能引發風險。通常情況下(xià)，此類風險因素引發社會穩定風險的概率較低。

除以上四類常見的風險因素外(wài)，穩評工(gōng)作人員(yuán)也需對征收地塊存在的特殊情況進行甄别和分(fēn)析，并應特别關注老年人群、殘疾人群等弱勢群體(tǐ)，以及曆史遺留矛盾、家庭内部矛盾的利益相關者等特定群體(tǐ)。

（四）風險防範化解措施

爲确保征地事項的順利實施，針對上述識别的四類主要風險因素，結合實踐，研究提出的風險防範化解措施建議通常包括：嚴格按照2019 年新修訂的土地法、《若幹意見》和《實施條例》等法規規定的程序開(kāi)展征地和補償工(gōng)作，規範辦理征地手續；解釋清楚現行的被征地人員(yuán)落實就業和社會保障政策及其與2004 年起實行的“鎮保”政策的關系、土勞比測算方法等，盡可能用通俗易懂的語言，耐心細緻、規範地開(kāi)展解釋工(gōng)作，讓村(cūn)民正确理解有關政策規定和操作程序；實施部門在依法合規地選定評估機構的基礎上，嚴格按照《上海市征地土地補償費(fèi)标準（2020）》進行補償；實施部門應依法合規地嚴格按照《征地補償安置方案》和《被征地人員(yuán)落實就業和社會保障方案》規範操作補償安置；事先做好資(zī)金平衡測算工(gōng)作，加強與鎮相關部門的溝通，确保補償資(zī)金按時足額到位、專戶存儲、專款專用，保證資(zī)金清算工(gōng)作順利推進并完成。同時，要根據本事項的實施方案和進程、内外(wài)部環境和利益相關者訴求等内外(wài)部信息的變化，及時開(kāi)展動态評估，補充識别新的風險因素，不斷優化完善風險防範化解措施，并有效組織落實。

（五）結語

征地穩評工(gōng)作深入基層，旨在全面識别集體(tǐ)土地征收可能引發的風險，并提出相應的防範化解措施，這是創新社會治理的新方法，是“人民城市人民建，人民城市爲人民”的具體(tǐ)體(tǐ)現。作爲一(yī)個全新的業務領域，征地穩評在不斷探索中(zhōng)向前發展，在促進征地工(gōng)作順利推進的同時，也從風險管理的角度爲本市征地相關政策提供了來自一(yī)線的反饋，爲促進征地工(gōng)作持續完善提供基礎保障。