在資(zī)源環境緊約束的發展背景下(xià)，城市存量土地更新是城市從“增量擴張”向“存量挖潛”轉型的重要路徑，是推進和促進城市功能與活力再生(shēng)的重要手段，也是城市發展的未來方向。2015年以來,随着相關政策文件的發布和更新試點項目的開(kāi)展，上海城市更新進入“拆改留”逐步轉向“留改拆”的新階段，形成具有上海特色的城市更新理念。

一(yī)、上海城市更新發展的新趨勢

随着社會對環境品質和曆史文脈的重視度不斷提升，未來上海城市更新工(gōng)作将在開(kāi)發理念、主體(tǐ)角色、更新模式和平衡機制上進行改革。

（一(yī)）開(kāi)發理念轉變：多元目标、多方協作

強調保障公共利益，加強曆史風貌保護，增加城市公共空間、提升城市空間品質和完善城市公共設施。在開(kāi)發維度上，從單一(yī)維度（例如經濟）的更新向多維度（經濟、社會、文化、生(shēng)态等）的更新方向轉變。從“拆改留”到“留改拆”，反映出上海市城市更新的工(gōng)作方向轉變爲更加注重曆史風貌的保護、注重百姓生(shēng)活品質的提升、注重生(shēng)态環境的可持續發展。

在參與機制上，城市更新是多方利益參與，協商(shāng)調和的制度，要建立更多公衆參與的渠道，形成自下(xià)而上與自上而下(xià)的結合，而非單一(yī)主體(tǐ)（例如，政府或者開(kāi)發商(shāng)）的主導。城市更新的成功實施需要從政府管理轉向政府管治模式，通過構建一(yī)個包容開(kāi)放(fàng)的決策體(tǐ)系、多方參與的決策機制和協調合作的實施機制，吸引更多類型的社會主體(tǐ)參與城市更新，将政府主導的“被動更新”轉變爲主動的“自更新”。

（二）主體(tǐ)角色轉變：市場有效、政府有爲

城市更新工(gōng)作由政府主導轉變爲市場引導，社會資(zī)本将成爲城市更新工(gōng)作的推進主體(tǐ)。随着百姓拆遷補償期望提升，土地成本過高；經濟增速放(fàng)緩，政府财力緊張；城市更新項目類型和數量持續增多等原因，政府及平台公司無力承擔大(dà)量的城市更新工(gōng)作，急需引入專業化的市場開(kāi)發主體(tǐ)共同推進。不同類型的市場主體(tǐ)手中(zhōng)掌握了豐富的資(zī)金、土地和人才等資(zī)源，市場主體(tǐ)對于城市更新的關注度和參與積極性日益提高。以市場爲主體(tǐ)的更新模式能充分(fēn)發揮市場的能動性，有效降低政府風險，減輕财政壓力。

市場主體(tǐ)下(xià)更新模式的核心是政府通過權力釋放(fàng)，打通政策瓶頸，做好服務、宣傳、推介工(gōng)作，與市場開(kāi)發運營主體(tǐ)合力解決更新地區的發展問題。市場主體(tǐ)通過與政府、土地所有人、百姓等利益相關方的博弈，以市場化競争的方式取得更新主導權，提升開(kāi)發效率和開(kāi)發品質，取得資(zī)本收益。

（三）更新模式轉變：大(dà)小(xiǎo)并舉、有機更新

目前城市更新類型既包括了傳統城市更新的居住區、工(gōng)業區和曆史文化風貌區，還拓展了城市公共空間、社區微空間等。早期城市更新的主要類型爲存量用地的二次開(kāi)發，屬于成片開(kāi)發，涉及的存量土地的類型包括低效産業用地、老舊(jiù)住區、城中(zhōng)村(cūn)地區、曆史風貌保護區等用地類型。随着城市更新改造的持續推進，大(dà)規模、成片式改造逐步減少，而小(xiǎo)規模、漸進式的點狀更新項目逐漸增多。這類項目往往由于占地規模小(xiǎo)、新增開(kāi)發量有限、資(zī)金平衡難、産權關系複雜(zá)，屬于城市更新中(zhōng)的“硬骨頭”。

預計未來倡導功能修補與生(shēng)态修複的針灸式改造将成爲城市更新的主要方向，它需要在城鎮規劃建設工(gōng)作中(zhōng)加強無建設行爲或少建設行爲的精細化規劃設計、精細化建設和精細化管理，政府部門需探索适應這種精細化管理的法律和制度，從而打造百花齊放(fàng)的城市更新格局。

（四）平衡機制轉變：多渠道、綜合平衡

目前全市城市更新以政府投入爲主，主要依靠土地出讓金和城市更新專項資(zī)金、政府補貼等方式。未來随着政府鼓勵社會資(zī)本參與政策的出台，城市更新的投入機制将逐漸完善，資(zī)金平衡模式也更加多元。就上海而言，一(yī)方面，《上海市城市更新規劃土地實施細則》提出了建築容量調整的獎勵辦法，容積率跨區平移、容積率獎勵等多種容積率獎勵方式将有助于城市更新項目實現自平衡。另一(yī)方面，通過降低前期土地開(kāi)發成本，以先租後讓、租稅聯動等方式，根據産業發展情況靈活調整土地出讓價格，也有利于提高社會資(zī)本參與的積極性，引進社會資(zī)金參與更新，通過專業化的開(kāi)發運營實現資(zī)金平衡。

二、國内外(wài)城市更新推進的借鑒

（一(yī)）專設機構，加強組織保障

以深圳爲例，整體(tǐ)城市更新堅持2009年《城市更新辦法》實施以來的法制化管控思路，通過“政府引導、市場運作”的方式，由政府做好“守門員(yuán)”，市場主體(tǐ)進行開(kāi)發運營。在機構設置上，深圳市将原城市更新局和土地整備局二者合并爲深圳城市更新和土地整備局，由市規劃和自然資(zī)源局領導和管理。深圳市城市更新和土地整備局的主要職責包括組織協調全市城市更新、土地整備工(gōng)作，拟訂城市更新和土地整備有關政策、規劃、計劃、标準并組織實施，組織起草有關地方性法規、規章草案，統籌協調全市土地整備資(zī)金計劃，按權限管理相關土地整備資(zī)金，指導和監督各區開(kāi)展城市更新和土地整備工(gōng)作。深圳城市更新和土地儲備局由于對土地儲備和城市更新計劃的全面管控，因此在城市更新項目的推進上形成了強有力的抓手，推進效率高。

（二）體(tǐ)系構建，加強規劃統籌

以日本爲例，城市更新制度包括編制基于具體(tǐ)地塊的城市更新規劃（計劃）、特定街區制度、高空利用街區制度、綜合設計制度四種類型，其核心是土地的集約利用，對于特定類型的地塊，容積率可适當提升。2002年日本政府出台了《都市再生(shēng)特别法》，确定了都市再生(shēng)緊急整備地區65個，土地面積9092公頃，納入都市再生(shēng)特别地區享有比都市開(kāi)發諸制度更寬松政策，可以打破原來的設計限制（如指定容積率、土地用途等），如公共設施可以抵扣部分(fēn)建築容積率。在一(yī)些特定區域需要建防止火(huǒ)災蔓延或提供避險空間的森(sēn)林綠地，這些區域的指定容積率（特例容積率）可以進行有償遷移，增加容積率的有效利用。如可以将這些特例容積率遷移到都市開(kāi)發諸制度地區和都市再生(shēng)特别地區。東京丸之内車(chē)站的修複就采用了特例容積率遷移。

（三）方式多元，靈活更新模式

容積率獎勵及轉移。美國1961年首次提出容積率獎勵機制，允許開(kāi)發商(shāng)建設更高樓層、獲得更多建築面積，來鼓勵其建設廣場、加寬人行道、設置底層零售業等公共設施。具體(tǐ)獎勵對象可以分(fēn)爲公共設施提供、曆史文物(wù)保護、自然生(shēng)态資(zī)源保護等方面。以曆史文物(wù)保護爲例，紐約市規劃委員(yuán)會1968年修改了土地分(fēn)區管制法規，規定業主對其地塊上的曆史建築或紀念性建築進行良好保護或維護的前提下(xià)，可以将未能充分(fēn)利用的容積率轉移到自己持有的地塊或其他業主持有的臨近地塊上。1969年，紐約中(zhōng)央車(chē)站的業主首次利用這一(yī)政策将75000平方英尺建築面積的開(kāi)發權轉讓給鄰近地塊的開(kāi)發商(shāng)，并取得了相應的經濟利益，紐約中(zhōng)央車(chē)站最終得以完好地保存。

試點飛地模式。深圳市還創新了“飛地”模式創新解決拟申請改造項目合法用地比例不足的問題。2018年11月，深圳市規土委發布《深圳市城市更新外(wài)部移交公共設施用地實施管理規定》，允許拆除重建類城市更新主體(tǐ)将拆除範圍以外(wài)的公用設施用地理順經濟關系後，計入拆除範圍内合法土地面積無償移交國有。該政策擴大(dà)更新的空間統籌範圍，同時通過市場化手段促進了公共設施用地的供給。

（四）協同多方、加強資(zī)金保障

2017年廣州市政府正式印發《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》，提出成立廣州城市更新基金，支持國有全資(zī)公司依法參與，對公益性城市更新項目實施改造，從而更好地發揮市場機制的作用，動員(yuán)社會力量廣泛參與城市更新工(gōng)作，規範和推進城市更新持續系統開(kāi)展。基金重點支持采取政府與社會資(zī)本合作模式（PPP）的老舊(jiù)小(xiǎo)區微改造、曆史文化街區保護、公益性項目、土地整備等城市更新項目。首期基金—“廣州軌道交通城市更新基金”規模爲200億元，基金管理人越秀産業基金在廣州市國資(zī)委、廣州市城市更新局和廣州市國規委指導下(xià)進行資(zī)金運作。同時，基金還以夾層形式投資(zī)于地塊開(kāi)發運營，爲項目建設提供資(zī)金支持，通過項目開(kāi)發、銷售、運營及資(zī)産證券化退出，實現基金投資(zī)收益。

三、對上海城市更新下(xià)一(yī)步發展的建議

（一(yī)）規劃：從“藍(lán)圖規劃”轉向“協商(shāng)規劃”

對比國内外(wài)城市，上海現行更新政策體(tǐ)系正在建立過程中(zhōng)，而現行的更新規劃大(dà)多是反映願景的“藍(lán)圖規劃”。成功的保護和更新是多方協商(shāng)和博弈的結果，建議建立政府、百姓、開(kāi)發商(shāng)、專家等多方協調機制，在多個利益相關方之間尋求最大(dà)公約數。建議統籌全市城市更新工(gōng)作，編制城市更新指引，在此基礎上由各區結合本區實際編制城市更新計劃。

（二）政策：從“有限獎勵”轉向“多策并舉”

對于用地保障，未來對于“城中(zhōng)村(cūn)”改造、舊(jiù)區和舊(jiù)住房改造、存量工(gōng)業轉型及曆史風貌保護等，可以采用更多元的供地方式如招挂複合、帶方案出讓、帶風貌保護要求出讓、協議出讓等。對于城市更新項目涉及補繳土地出讓金的，可綜合土地原權益、公共服務設施建設情況等确定補繳出讓進，并試點建立“價稅聯動”機制，實施土地出讓金分(fēn)期繳納。在城市更新的獎勵政策方面，可實施分(fēn)類分(fēn)級的獎勵安排，如提供公共開(kāi)放(fàng)空間優于提供公共設施、提供産權優于不提供産權、按規劃标準配置優于超出規劃要求的配置，提供存在鄰避影響的公共設施獎勵倍數可适當提高。如試點容積率區内轉移，将保護地塊的容積率轉移至區自持有的地塊，或有償轉讓給區内其他業主持有的臨近地塊上。此外(wài)，财稅金融政策也是城市更新能否成功的關鍵，如輔以稅捐減免、投資(zī)抵減、城市更新信托基金、指定用途公司債等。

（三）管理：從“一(yī)次更新”轉向“全生(shēng)命周期管理”

加強對上海更新項目的全生(shēng)命周期管理，将城市更新後項目的産業稅收績效、公共要素供給、曆史風貌保護及日常維護、環保節能、環境修複等納入土地出讓合同管理，并對公共服務設施移交、物(wù)業轉讓等要求加強動态監督。