一(yī)、臨港新片區審批審查改革主要舉措

2020年7月，上海市人民政府頒發了《關于進一(yī)步深化行政審批制度改革加快推進重大(dà)項目建設的若幹措施》（滬府規〔2020〕16号），提出了項目準入立項、用地管理、規劃行政許可、開(kāi)工(gōng)手續辦理、竣工(gōng)驗收、項目推進服務保障共計六類舉措，保證重大(dà)項目推進實施，确立了重大(dà)固定資(zī)産投資(zī)項目審批事項簡化、審批流程優化的改革方向。目前，臨港新片區充分(fēn)吸納市區兩級各類重大(dà)項目推進及審批審查改革實踐經驗，并結合臨港新片區實際情況不斷探索，已初步形成部分(fēn)審批審查事項改革舉措及政策。

（一(yī)）審改主要思路及方向

1.推行容缺審批，事項後補

對項目推進過程中(zhōng)的部分(fēn)行政審批事項采取容缺審批手段，加快項目推進。例如，财力項目工(gōng)程可行性研究審批容缺規劃土地意見書(shū)，建設工(gōng)程用地規劃許可證審批容缺項目涉及專項規劃或控規調整批複，樁基工(gōng)程施工(gōng)許可證容缺項目環境影響評價批複等。通過容缺部分(fēn)行政審批手續，項目法人單位告知(zhī)承諾的手段，保證多個行政審批事項能夠同步并聯推進，從而達到加快項目推進進度的目的。

2.精簡審批事項，合并一(yī)批，取消一(yī)批

通過合并取消一(yī)批行政審批事項，加快項目推進速度，進一(yī)步強化簡政放(fàng)權思想。例如，将土地招拍挂供地審批、協議供地審批、土地租賃審批及劃撥供地審批精簡納入供地實施事項；将劃撥決定書(shū)、建設用地批準書(shū)、建設用地規劃許可證三證合一(yī)；進一(yī)步探索所有政府投資(zī)項目工(gōng)可代初步設計一(yī)次審批等。

3.縮短審批時間，試點企業告知(zhī)承諾制

目前，市區兩級政府針對區域各類行政審批事項，正積極研究縮短審批時效保障措施，并定期向社會公開(kāi)并接受監督。目前新片區管委會已基本實現部分(fēn)行政審批事項當天收件當天辦結。同時，經過兩輪數百項原市區兩級行政審批事權下(xià)放(fàng)後，正同步積極探索審批時長縮減，以體(tǐ)現臨港加速度。同時，針對部分(fēn)企業固定資(zī)産投資(zī)項目，正積極根據“誰投資(zī)，誰負責，誰收益，誰承擔風險”的原則，積極推進落實各事項承諾制試點。

（二）審改背景下(xià)對政府管控力的要求

審批審查改革的核心目的是爲了更有效地推進全社會固定資(zī)産投資(zī)項目，尤其是重大(dà)投資(zī)項目的推進速度。同時，對區域營商(shāng)環境優化，積極落實簡政放(fàng)權的指導思想。在“市場主導，政府引導”的投融資(zī)體(tǐ)制管理大(dà)背景下(xià)，市場行爲的自由度不斷提升，但是政府對全社會投資(zī)的管控，尤其是在财力投資(zī)項目闆塊，也是不容忽視的重要環節。在審改的大(dà)背景下(xià)，政府的管控力和約束作用主要應體(tǐ)現在以下(xià)幾個方面。

1.提高項目前期管理及決策水平

項目管理的過程貫穿一(yī)個項目的全過程周期，應從前期規劃、項目策劃、決策、設計、實施及後評價等各環節施以不同方式的管控手段。目前審批審查改革的措施主要集中(zhōng)于項目前期及準備階段，這就對項目前期決策及管理能力提出了更高的要求。項目前期決策階段應充分(fēn)調研，研判項目周邊各項限制條件，事先排摸項目推進過程中(zhōng)可能出現的阻礙和問題，以保證項目後期的順利推進。

2.正視容缺審批、并聯審批、告知(zhī)承諾等手段作用，提高風險防範意識

審批審查改革的目的是爲了盡快推進重大(dà)項目的實施，容缺後補、并聯審批及告知(zhī)承諾等手段是達成項目推進的手段及方法，而不是規避責任和風險的手段。反言之，審改措施的運用，從某些環節上，增加了項目推進過程中(zhōng)各方承擔的風險。故而在項目推進過程中(zhōng)，應充分(fēn)審視項目内外(wài)部條件，選擇合理的手段方法，提高風險防範意識，使整個審批流程形成閉環。

3.規範重大(dà)項目儲備及準入機制，促進資(zī)源配置優化

目前各級政府推行的審批審查改革措施主要針對區域重大(dà)固定資(zī)産投資(zī)項目的支持與保障。因此，對于重大(dà)項目的準入門檻、儲備及計劃需要審慎把握，做到主次分(fēn)明。從新片區2020年重大(dà)項目推進工(gōng)作的經驗來看，重大(dà)項目的确定背後帶來的是建設用地指标、政府财政資(zī)金、審批審查人員(yuán)工(gōng)作量等多種社會及人力資(zī)源分(fēn)配問題。适當提升重大(dà)項目準入門檻，建立長效的重大(dà)項目儲備體(tǐ)制，對合理利用社會資(zī)源，高效使用政府财力資(zī)金，規避官僚主義、形式主義都能帶來積極的正面影響。

4.加強事中(zhōng)事後監管，保證政府對固定資(zī)産投資(zī)項目的有效把控

加強行政審批事權的工(gōng)作指導，健全事中(zhōng)事後監管的體(tǐ)制機制，能夠有效防止管理脫節及監管真空，确保審批事權接得下(xià)，管得好。同時也能夠保障政府能夠在實施“容缺”後能夠及時督促企業“查漏補缺”，充分(fēn)發揮政府在固定資(zī)産投資(zī)工(gōng)作中(zhōng)的引導及杠杆作用，形成審批及監管閉環，守住建設項目的法律、法規、質量及安全底線。

二、臨港新片區審改案例分(fēn)析

本文通過2020年度臨港新片區若幹政府投資(zī)項目審改措施運用的案例，對目前審改措施的主要措施、效果意義及遇到的實際問題及瓶頸進行分(fēn)析。

（一(yī)）案例一(yī)

1.項目概況

該項目位于臨港新片區先行啓動區，爲2020年新片區重大(dà)水利基建項目，同時納入2020年上海市重大(dà)工(gōng)程項目。項目總占地面積約70532平方米，總建築面積約1730平方米。項目建設總投資(zī)約2.9億元。項目于2020年3月立項，2020年7月獲工(gōng)程可行性研究批複，2020年8月獲初步設計及概算批複，并于2020年9月開(kāi)工(gōng)。目前工(gōng)程主體(tǐ)結構底闆施工(gōng)已基本完成，項目推進情況良好。

2.審改措施

由于工(gōng)程涉及地塊單元控規無相關水利設施用地預留，工(gōng)程建設缺少上位規劃依據，故于2020年3月啓動專項規劃編制程序，專項規劃于2020年5月編制完成并向社會公示，期間同步開(kāi)展工(gōng)程可行性研究評估、土地勘測定界及工(gōng)程項目規劃土地意見書(shū)辦理流程。爲保證工(gōng)程2020年10月開(kāi)工(gōng)目标，經新片區管委會規劃部門、水務部門及投資(zī)管理部門共同協商(shāng)後，最終根據土地權屬調查報告成果及處于公示過程中(zhōng)的專項規劃成果，由項目法人單位出具容缺後補承諾，容缺項目規劃土地意見書(shū)批複工(gōng)程可行性研究，後工(gōng)程于2020年7月完成專項規劃公示及批複并取得規劃土地意見書(shū)，2020年8月底或初步設計及概算批複。

3.案例經驗

該項目作爲臨港新片區重大(dà)水利設施項目，工(gōng)程的建設能夠有效提升區域防汛除澇保障功能，配合周邊地塊開(kāi)發建設，對區域的發展起到了舉足輕重的作用，項目實施的必要性及緊迫性不言而喻。在項目推進的過程中(zhōng)，施行容缺後補，審批事項并聯推進能夠有效保障項目推進效率。專項規劃的公示審批、土地權屬調查及測繪工(gōng)作、項目前期決策程序的推進得到了管委會各部門及市規劃資(zī)源局的大(dà)力支持。特别是，通過提前排摸研究，項目涉及土地大(dà)多爲國有建設用地，土地權屬清晰，且工(gōng)程可行性研究審批時間點已處于專項規劃公示後期階段，工(gōng)程總體(tǐ)方案布局基本穩定，各類風險基本可控，故采用容缺規劃土地意見書(shū)審批手段，有效節省了項目推進過程中(zhōng)的審批流程時間，保證項目推進節點如期完成。

（二）案例二

1.項目概況

該項目位于臨港新片區先行啓動區，爲2020年新片區重大(dà)水務工(gōng)程項目，項目建成後将承擔區域排水管網主幹通道功能，并途徑新片區多個核心功能區，與區域主幹路網平行敷設。同時納入2020年上海市重大(dà)工(gōng)程項目。項目總長約1.36千米，項目建設總投資(zī)約3.37億元（不含前期工(gōng)程費(fèi)）。項目于2020年4月立項，并于2020年9月采用工(gōng)程可行性研究代初步設計及概算聯合報送方式進行審批申請，并于2020年10月獲批，後于2020年12月下(xià)旬核發施工(gōng)許可證。

2.審改措施

工(gōng)程前期對項目建設規模及主要建設方案進行了多次論證，在确認上述邊界條件後，考慮到工(gōng)程建設不涉及土地手續，且工(gōng)程沿線不涉及征地拆遷工(gōng)作，故采用工(gōng)程可行性研究代初步設計及概算一(yī)次審批的方式，減少審批手續。同時，由于工(gōng)程實施過程中(zhōng)，涉及沿線多處現狀市政管線及綠化搬遷工(gōng)作，考慮到項目推進時間節點壓力較大(dà)，故工(gōng)可批複投資(zī)概算中(zhōng)，不含前期搬遷工(gōng)程内容，考慮項目主體(tǐ)工(gōng)程概算獲批後，并聯開(kāi)展前期工(gōng)程報批、施工(gōng)招投标及後續施工(gōng)許可證辦理等工(gōng)作。

3.案例經驗

由于該工(gōng)程管線主要敷設于現狀城市主幹路兩側，且主幹道路目前處于快速化改造施工(gōng)階段，市政管線新建過程中(zhōng)周邊環境複雜(zá)，涉及管線遷改以及周邊建構築物(wù)保護工(gōng)作繁雜(zá)。故在主體(tǐ)工(gōng)程方案及概算獲批後，由于項目周邊情況排摸的進一(yī)步細化，工(gōng)程設計方案及管線、綠化遷改方案不斷調整優化，從而前期工(gōng)程方案及投資(zī)批複工(gōng)作遲遲無法推進。故項目目前僅完成形象開(kāi)工(gōng)，現場實施情況不佳。項目前期管線及綠化遷改工(gōng)作的進度很大(dà)程度制約了主體(tǐ)工(gōng)程的實施進度，後續項目推進過程中(zhōng)，又(yòu)有潛在的多項設計變更、概算調整及工(gōng)程方案調整的可能性及風險。

（三）關于可行性研究報告（初步設計深度）審批改革

2018年，上海市發展和改革委員(yuán)會發布了《上海市發展和改革委員(yuán)會關于開(kāi)展政府投資(zī)房屋建築項目可行性研究報告（初步設計深度）審批改革試點工(gōng)作的通知(zhī)》（滬發改投〔2018〕271号），明确針對政府投資(zī)房屋建築項目實施可行性研究報告（初步設計深度）審批改革試點工(gōng)作。2020年11月，臨港新片區管委會發布了《關于全面推行臨港新片區建設項目可行性研究報告（初步設計深度）審批改革試點工(gōng)作的通知(zhī)》，可行性研究報告（初步設計深度）審批改革适用範圍擴展至新片區管委會管理範圍内的所有固定資(zī)産投資(zī)項目，旨在實現審批流程精簡，提高項目推進效率。而在實際工(gōng)作中(zhōng)，已逐漸發現該舉措帶來以下(xià)阻礙及問題。

1.土地手續辦理時間長，審批流程“少而不快”

目前，根據臨港新片區2035國土空間規劃，大(dà)量規劃建設用地現狀仍爲集體(tǐ)土地、耕地、農用地、未利用地，甚至涉及永久基本農田及部隊用地。其次，由于臨港新片區大(dà)多現狀爲待開(kāi)發區域，部分(fēn)項目涉及現狀房屋及附屬物(wù)征收拆遷。同時，由于部分(fēn)曆史原因，區域内有多片企業曆史成片收儲土地，土地權屬複雜(zá)。依照常規政府投資(zī)項目審批流程，工(gōng)程可行性研究批複後，項目法人單位可根據立項批複文件，會同政府有關部門開(kāi)展土地、房屋及附屬物(wù)征收，土地農轉用以及永久基本農田劃出手續，而上述事項辦理時間長，社會風險影響大(dà)，辦理過程中(zhōng)存在諸多不确定性。若項目審批采用可行性研究及初步設計概算合并審批的方式，評估論證周期也相應延長，上述土地手續的辦理又(yòu)必須以可行性研究批複作爲前置條件，故而會造成審批事項精簡的同時，延長項目推進時間周期，從而導緻審批流程“少而不快”。

2.行業主管部門及規劃資(zī)源部門線下(xià)工(gōng)作環節增多

按照目前市區兩級财力項目審批及管理模式，工(gōng)程可行性研究審批主體(tǐ)一(yī)般爲投資(zī)主管部門，初步設計及概算審批一(yī)般爲行業主管部門牽頭，投資(zī)主管部門協辦。而規劃土地部門在項目各審批階段适時介入，對項目涉及的規劃、土地及其他資(zī)源等事務進行總體(tǐ)把控。而目前，工(gōng)程可行性研究（初步設計）審批原則由投資(zī)主管部門牽頭，兩項審批流程合并後，由于行業主管部門及規劃資(zī)源的管理定位未改變。另外(wài)，部分(fēn)事項（如規劃設計方案征詢及批複、技術方案審批征詢等）在“一(yī)網通辦”的線上流程一(yī)般以工(gōng)程可行性研究批複作爲前置條件，故合并審批措施增加了其他有關部門線下(xià)工(gōng)作環節，導緻部分(fēn)審批工(gōng)作環節的複雜(zá)化，不利于項目的高效管理。

3.對設計施工(gōng)一(yī)體(tǐ)化及EPC模式推行的限制

設計施工(gōng)一(yī)體(tǐ)化及EPC模式有利于整個項目的統籌規劃和協同運作，可以有效解決設計與施工(gōng)的銜接問題、減少采購與施工(gōng)的中(zhōng)間環節、合同總價和工(gōng)期固定；業主的投資(zī)和工(gōng)程建設期相對明确，利于項目費(fèi)用和進度控制等。按照常規建設項目推進流程，項目法人單位在聘請專業工(gōng)程咨詢機構編制工(gōng)程可行性研究報告并獲批後，可啓動一(yī)體(tǐ)化招标流程。而對施行工(gōng)程可行性研究（初步設計）審批的建設項目，項目法人單位必須在項目建議書(shū)獲批後，進行勘察、設計招标，待初步設計深度的可行性研究獲批後，再進行施工(gōng)招标。此類審批改革舉措切斷了建設項目采用一(yī)體(tǐ)化招标方式的路徑，對部分(fēn)适用于一(yī)體(tǐ)化招标的建設項目的有效推進帶來了不利的影響。

4.對政府管控财力項目及财力建設資(zī)金帶來更大(dà)的挑戰

目前，新片區政府财力項目立項審批依據主要爲年度政府投資(zī)計劃、各類上位規劃依據及行業主管部門初審。專業第三方咨詢機構一(yī)般從工(gōng)程可行性研究階段開(kāi)始介入。推行合并審批，政府管控環節減少，從而對政府财力項目計劃制定、财力資(zī)金管理、建設項目投資(zī)控制等工(gōng)作提出了更高的要求，政府部門必須在複雜(zá)的外(wài)部環境及項目各項邊界限制條件中(zhōng)做出快速、準确的決策，從而盡量減少項目推進過程中(zhōng)出現的各類變化及風險。

三、對下(xià)階段審批改革的若幹建議

在市委市政府的大(dà)力支持及積極推動下(xià)，臨港新片區的發展在未來數年甚至是數十年間都将處于快步走的階段，審批審查工(gōng)作的推進及改革需要在不斷的實踐中(zhōng)進行探索優化。全社會固定資(zī)産投資(zī)仍将是新片區未來工(gōng)作的重中(zhōng)之重。但截至目前，審批審查改革仍處于初步階段，在制度創新及優化營商(shāng)環境的大(dà)背景下(xià)，對審批審查工(gōng)作的要求不斷提高。本文就推進新片區審批審查工(gōng)作改革提出以下(xià)建議。

1.提前布局，規範前期決策程序

科學的項目決策及計劃是實現投資(zī)項目順利推進的重要保障措施。應在目前已推行的項目實時庫、儲備庫、重大(dà)項目庫等體(tǐ)制的基礎上，再跨前一(yī)步，在項目策劃及規劃編制階段，聚焦重點項目，提前排摸廠（場）址周邊現狀情況，預判項目推進過程中(zhōng)可能遇到的障礙及風險并提前謀劃應對措施，确定合理可行的項目推進計劃及建設時序，從而保證各類資(zī)源的合理配置。

2.建立事中(zhōng)事後監管機制，規避風險

建議出台針對容缺後補及告知(zhī)承諾事項的事中(zhōng)事後監管政策。做好政府在投資(zī)項目推進過程中(zhōng)的監督及引導作用。做到“企業做承諾，政府強監管”。同時建立相關事項的督辦機制，通過行政手段約束企業行爲，并對相關誠信及失信行爲提出具體(tǐ)的獎罰措施，以促進政府與企業行爲間的良性循環。

3.建立審批事項典型案例數據庫

對各類審批審查典型案例的收集及分(fēn)析是保證政府審批審查工(gōng)作權威性、專業性的重要因素之一(yī)。建議對典型案例進行收集錄入，利用科學的數據信息管理技術，将建設項目規劃、決策、土地、規劃、環評等各審批事項及資(zī)料錄入庫中(zhōng)，在爲信息查閱提供方便的同時，以實際案例指導審批審查改革工(gōng)作，以提高政府監管水平，同時通過大(dà)量實踐數據，探索政策實施效果的反饋機制，建立審批審查改革的動态調整機制。