軌道交通的建設有效緩解了城市交通矛盾，提升了交通服務水平，實現了交通可持續發展，助力沿線地塊的開(kāi)發建設。但軌道交通項目同時具有投資(zī)規模大(dà)、運營成本高、準公益性等屬性，難以依靠自身的運營收入來平衡建設投資(zī)和運營成本，财政資(zī)金壓力較大(dà)。

因此，在集約緊湊型城市發展的需求下(xià)，對軌道交通場站上蓋及周邊地塊綜合開(kāi)發，不僅能夠提高土地利用率，使周邊土地資(zī)源得到優化配置，也能夠獲取土地開(kāi)發受益，減輕政府和運營部門負擔，促進軌道交通産業健康、穩定發展。

一(yī)、本市常用開(kāi)發模式分(fēn)析

（一(yī)）與社會資(zī)本合作開(kāi)發模式

此模式由政府出讓土地給軌道交通企業，軌道交通企業再與開(kāi)發商(shāng)聯合開(kāi)發。過去(qù)采用較多的操作方式是股權轉讓，一(yī)般由軌道交通企業取得土地使用權，并在公開(kāi)市場上通過招标引入優質開(kāi)發商(shāng)，後通過股權轉讓與開(kāi)發商(shāng)成立項目公司，從而實現将部分(fēn)股權收益提前變現，促進反哺機制形成。此模式可借助合作夥伴的資(zī)金和運作能力減輕自身負擔、彌補自身不足，也可共擔風險、共享收益，實現政府、軌道交通企業、開(kāi)發商(shāng)綜合效益最大(dà)化。但對軌道交通企業股權管理能力要求較高，且相關政策明确提出以協議方式取得的建設用地使用權不允許股權合作，這在極大(dà)程度上限制了既有的合作模式；若采用招拍挂方式，又(yòu)無法确保軌道交通企業獲得土地使用權。

（二）軌道交通企業自行開(kāi)發模式

此模式由政府出讓土地給軌道交通企業，軌道交通企業自行開(kāi)發物(wù)業，整個開(kāi)發過程由軌道交通企業主導，包括土地取得、建設和運營，多采用協議出讓或劃撥方式獲得土地使用權，如軌道交通1号線蓮花路商(shāng)業廣場、10号線江灣體(tǐ)育場站地下(xià)空間。該模式下(xià)，軌道交通企業作爲綜合開(kāi)發的唯一(yī)投資(zī)方，享有土地開(kāi)發收益的控制權，可獲得二級市場土地增值收益，實現土地增值收益完全内部化，保證後續的開(kāi)發運營收益反哺軌道交通建設和運營，減輕後期資(zī)金壓力。但軌道交通企業通常缺乏開(kāi)發體(tǐ)量較大(dà)項目的獨立開(kāi)發和經營經驗，可能存在物(wù)業銷售和經營效果的風險，且前期資(zī)金投入較大(dà)。

（三）開(kāi)發商(shāng)自行開(kāi)發模式

此模式由政府出讓土地給開(kāi)發商(shāng)，開(kāi)發商(shāng)單獨進行二級開(kāi)發，整個開(kāi)發過程由開(kāi)發商(shāng)主導，包括土地取得、建設和運營。以相關區（縣）爲主的車(chē)站周邊地塊綜合開(kāi)發較多采用這種模式，政府财政收益主要是一(yī)次性的土地出讓金，無法獲得長期可持續的收益，建設和運營效益、風險全部由開(kāi)發商(shāng)承擔。在這種模式下(xià)，由于開(kāi)發商(shāng)一(yī)般對軌道交通場站相關構造、技術等缺乏了解，在開(kāi)發過程中(zhōng)可能會形成新的隐患，同時也會增加開(kāi)發難度、延長開(kāi)發周期、導緻開(kāi)發成本。（四）與區或區屬國企合作開(kāi)發模式此模式下(xià)采用協議出讓、招拍挂或劃撥方式獲得土地使用權的均有，如軌道交通金橋停車(chē)場、5号線南(nán)延伸盾構井上蓋、9号線九亭站上蓋、11号線嘉定新城站上蓋等項目。此模式可将二級市場獲得的開(kāi)發收益實現内部化，減輕市區财政壓力，但由于現有政策較少考慮區裏利益，且軌道交通上蓋開(kāi)發因大(dà)闆建設會增加建設成本，經調研發現大(dà)部分(fēn)區裏目前參與開(kāi)發的積極性并不高。

二、本市軌道交通場站開(kāi)發案例

自2006年起，上海申通地鐵資(zī)産經營管理有限公司（以下(xià)簡稱申通資(zī)産）積極參與場站及周邊地塊物(wù)業開(kāi)發，陸續建成如吳中(zhōng)路萬象城、徐泾天空之城、蓮花路站商(shāng)業廣場、漢中(zhōng)路站綜合交通樞紐等項目。截至2016年累計獲得15塊土地，合作開(kāi)發面積近318萬平方米，持有建築面積近87萬平方米。

（一(yī)）吳中(zhōng)路萬象城項目

萬象城項目位于軌道交通10号線吳中(zhōng)路停車(chē)場地塊，北(běi)臨吳中(zhōng)路、西臨外(wài)環線、南(nán)臨虹泉路、東臨虹莘路，占地面積20.24公頃，總建築面積52.9萬平方米，由申通資(zī)産與華潤旗下(xià)BIG LEAP GROUP LIMITED合作開(kāi)發（詳見圖1）。

2007年6月，原市規劃局下(xià)發《吳中(zhōng)路停車(chē)場控詳規劃審核意見》，明确該地塊用地性質爲“市政綜合用地”；2009年7月申通資(zī)産通過招拍挂方式獲取土地開(kāi)發使用權；2009年12月成立上海通益置業有限公司；2010年6月通過産權交易所轉讓通益公司部分(fēn)股權，與合作開(kāi)發商(shāng)共同開(kāi)發項目，即采用半招商(shāng)引資(zī)的方式進行相關物(wù)業開(kāi)發。

（二）徐泾天空之城項目天空之城

項目位于青浦區徐泾鎮北(běi)區核心位置，距虹橋交通樞紐9千米，總用地面積26公頃，爲軌道交通17号線徐盈路站和徐泾車(chē)輛段軌行區、運用庫、檢修庫、南(nán)側試車(chē)線及小(xiǎo)部分(fēn)被入庫線和試車(chē)線包圍的白(bái)地，由申通資(zī)産與上海萬科房地産有限公司合作開(kāi)發（詳見圖2）。

2014年6月，地塊調整控詳規劃獲批；2015年1月，通過采用複合式招拍挂出讓方案、由申通資(zī)産競得徐泾鎮徐盈路西側地塊的土地開(kāi)發權，并成立項目開(kāi)發主體(tǐ)；2015年9月，經上海聯合産權交易所網絡競價（一(yī)次報價）方式報價程序，上海萬科房地産有限公司最終獲得部分(fēn)股權，雙方簽訂股權轉讓合同。

（三）蓮花路站項目

蓮花路商(shāng)業廣場位于闵行區南(nán)方商(shāng)城商(shāng)務區，軌道交通1号線蓮花路站站前北(běi)廣場，緊鄰滬闵路。項目占地17617平方米，規劃用地性質爲商(shāng)業、交通樞紐綜合用地，總建築面積49995平方米。由申通資(zī)産進行獨立開(kāi)發，于2018年12月獲取土地，土地獲取方式爲協議出讓（詳見圖3）。

（四）漢中(zhōng)路站項目

軌道交通1号線漢中(zhōng)路站上蓋綜合開(kāi)發項目位于靜安區蘇河灣，北(běi)至恒通路、西至恒豐路、南(nán)至蘇州河、東臨地鐵恒通大(dà)廈及梅園路，規劃用地性質以住宅、商(shāng)業、辦公爲主，由申通資(zī)産與凱德旗下(xià)CCH(CTM)InvestmentHoldingsPte.Ltd.合作開(kāi)發，包含92#和95#兩個地塊，土地使用權獲得時間分(fēn)别爲2010年3月、2011年11月，獲取方式均爲招拍挂（詳見圖4）。

三、存在問題分(fēn)析

本市在綜合開(kāi)發實踐探索中(zhōng)逐步積累了日益成熟的經驗，相關部門也先後頒布配套政策，明确軌道交通場站綜合開(kāi)發的主體(tǐ)、土地獲取途徑、規劃編制、開(kāi)發原則、開(kāi)發方式等，但實際操作中(zhōng)仍存在問題。

（一(yī)）土地出讓方式限制了開(kāi)發模式

若以協議方式取得的建設用地使用權應以自主開(kāi)發爲主，這對軌道交通企業開(kāi)發能力提出了較高要求，一(yī)定程度上限制了其與開(kāi)發商(shāng)合作的模式，不利于綜合開(kāi)發項目的專業化打造，進而可能會影響土地開(kāi)發效益。若以招拍挂方式出讓土地，則不能确保軌道交通企業獲得場站周邊土地的使用權，因而無法使軌道交通企業發揮統籌協調作用。

（二）自主開(kāi)發難度大(dà)，開(kāi)發資(zī)金欠缺

軌道交通企業尚缺乏完全自主開(kāi)發，尤其是大(dà)體(tǐ)量綜合開(kāi)發的能力，以及與大(dà)型地産商(shāng)競争的實力，且開(kāi)發前期需要投入資(zī)金較多，進一(yī)步加劇了軌道交通企業的融資(zī)負擔，開(kāi)發收益也具有不确定性和滞後性，在一(yī)定程度上制約了其參與綜合開(kāi)發的動力，不利于融資(zī)活動的市場化運行。

（三）開(kāi)發積極性不高

因存在前期規劃要求與項目經濟性之間不可調和的矛盾、開(kāi)發主體(tǐ)與上蓋大(dà)闆建設主體(tǐ)關系不明确等問題，導緻工(gōng)程建設審批流程複雜(zá)、工(gōng)程周期延長、預留結構成本大(dà)爲增加，造成開(kāi)發收益無法覆蓋動遷和建闆成本，且建設用地指标需由區裏自我(wǒ)平衡，影響了區政府和相關區屬企業參與動遷、調整控詳規劃等的積極性，區裏更願意通過直接出讓周邊土地獲取一(yī)級開(kāi)發收益及二級開(kāi)發市場的稅收收益。

（四）規劃設計主體(tǐ)銜接不夠

部分(fēn)區域軌道交通場站設計和建設時，周邊地塊控詳規劃及控詳規劃修編、規劃用地指标、開(kāi)發強度等尚不明确，往往造成軌道交通場站建設與周邊地塊綜合開(kāi)發的時序不協調，呈現出軌道交通建設先行、綜合開(kāi)發滞後、整體(tǐ)協調性較差、未能形成有機整體(tǐ)的局面。

四、相關對策建議

根據新一(yī)輪城市總體(tǐ)規劃和軌道交通線網規劃，本市還需布設約30處車(chē)輛基地、總用地規模約1萬畝，以及近400座車(chē)站。爲節約集約利用場站及周邊土地，實現外(wài)部效益内部化，軌道交通可持續、良性發展，提出相關對策建議。

（一(yī)）創新土地使用權出讓方式

軌道交通建設運營單位如何跨越“招拍挂”門檻，通過合法途徑取得土地使用權，通過與知(zhī)名企業合作開(kāi)發物(wù)業來獲取經濟回報，進而減輕地鐵投資(zī)與建設項目的巨大(dà)資(zī)金壓力，成爲當前需要認真面對和解決的重點問題。

因此，需對軌道交通沿線土地的出讓方式、分(fēn)層出讓等關鍵性瓶頸環節進行配套改革和必要的政策支持，以進一(yī)步破除“地鐵+物(wù)業”聯合開(kāi)發模式的相關制度障礙。建議創新土地使用權出讓機制，豐富出讓形式，在保障軌道交通企業獲得土地使用權的同時，給予最大(dà)自主權，取消限制其與地産開(kāi)發商(shāng)合作的相關規定，适度引入社會開(kāi)發商(shāng)共同開(kāi)發，以更好地發揮各自的優勢，實現共享收益，共擔風險。

（二）建立規劃統籌銜接的推進機制

建立由國土空間規劃主管部門與軌道交通企業爲一(yī)體(tǐ)的規劃編制推進主體(tǐ)，允許軌道交通企業參與土地綜合利用的全過程，在編制軌道交通選線專項規劃的同時，編制或調整周邊地區控制性詳細規劃，細化各場站商(shāng)業開(kāi)發的功能定位、合理确定開(kāi)發總量和規模，盡可能實現軌道交通與周邊土地開(kāi)發的同步審批、同步建設、同步運營。可考慮将開(kāi)發強度适當向場站及周邊地塊集中(zhōng)，提高規劃容積率，增加可出售業态比例，實現軌道交通站場與地區開(kāi)發功能之間緊密銜接，力争實現開(kāi)發收益最大(dà)化。

（三）理順各方關系

進一(yī)步理順市、區兩級政府之間，軌道交通企業及開(kāi)發商(shāng)的職責和利益分(fēn)配等問題，探索最大(dà)強度兼顧合作各方利益的創新型合作方式；研究綜合開(kāi)發項目的規劃及用地指标由市裏統籌的相關政策，以減少地區政府與上蓋開(kāi)發主體(tǐ)的利益協調難度，真正體(tǐ)現政府對上蓋開(kāi)發政策供給和利益協同。

（四）加強相關配套研究

抓緊開(kāi)展軌道交通與沿線物(wù)業開(kāi)發項目的工(gōng)程匹配特征研究，制定相關的技術标準和規範，明确軌道交通與綜合開(kāi)發的分(fēn)界線，并預留專業接口；同時，應重點明确軌道交通建設及物(wù)業開(kāi)發項目的審批程序及機制，包括開(kāi)發預留結構的投資(zī)主體(tǐ)和資(zī)金來源等。