上海是我(wǒ)國内地最早進入人口老齡化且老齡化程度最深的城市。在人口平均壽命延長、老年人口比例上升、高齡程度加深，同時家庭結構日趨小(xiǎo)型化、少子化和空巢化，家庭養老功能弱化的背景下(xià)，老人及家庭對機構養老需求提升，養老機構在養老服務供給中(zhōng)的重要性日益顯現。截至2019年底，全市有724家養老機構，爲高齡老齡、失能老人、認知(zhī)症老人提供15萬餘張養老床位，承擔老有所養的政府職責和社會責任。在養老床位有一(yī)定基本保障的情況下(xià)，如何積極應對老齡化社會發展，進一(yī)步提升養老機構服務能級和服務水平，更好地滿足社會多元需求，是需要探讨和研究的。

一(yī)、現狀情況

根據上海市老齡辦和市統計局發布的《2019年上海市老年人口和老齡事業監測統計信息》，截至2019年12月31日，本市60歲及以上戶籍老年人口爲518.12萬人，占總人口的35.2%，其中(zhōng)，80歲以上老人占比爲15.8%。根據相關預測，到2030年，上海戶籍人口60歲及以上老年人口将占戶籍總人口的40%，到2040至2050年，這一(yī)比例将達44.5%^①。積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體(tǐ)系和社會環境，讓老年人能安享晚年、幸福養老，是各級政府都在積極探索的課題。

通過“十二五”“十三五”發展建設，上海已建立起以居家爲基礎、社區爲依托、機構爲支撐的“9073”^②養老服務格局，并積極推進涵蓋養老服務供給、服務保障、政策支撐、需求評估、行業監管“五位一(yī)體(tǐ)”的社會養老服務體(tǐ)系建設。機構養老服務是養老服務供給的重要組成部分(fēn)，養老機構的建設得到了各級政府的重視，加大(dà)投入，效果顯著。目前本市養老機構建設呈現以下(xià)特點。

（一(yī)）養老床位數量達标增長

本市推行市中(zhōng)心城區按老年人口2.5%、郊區按3.5%比例建設養老床位的建設要求，各區編制完成養老設施布局專項規劃，積極推進養老設施建設。截至2019年底，全市共有機構養老設施724家^③，核定床位數約15.2萬張，較2015年底新增養老床位約4.4萬張，淨增養老床位約2.6萬張。全市養老床位數占60周歲及以上戶籍老人數比接近3%，規劃目标基本實現。空間布局上，非中(zhōng)心城區的床位總量仍占較大(dà)比例，約占63%（含浦東新區各鎮）。

（二）保基本床位量質齊升

至2019年5月，本市已認定保基本養老機構^④370家，保基本床位67428張，較上年增加約5763張，保基本床位占本市總床位數的44%，爲本市養老基本公共服務對象優先提供服務。從提供保基本服務機構能力看，二級、三級養老機構爲112家（30314床），占保基本總數的30.2%（44.7%）。随着保基本床位的建設，本市機構養老保基本特征明顯,入住老人以高齡和失能老人爲主。據統計，本市養老機構入住老人中(zhōng)，80歲及以上老人占比逐年上升，截至2019年底，其占比約爲76%，需要一(yī)級及專護護理級别的老人占比超50%；另一(yī)方面，機構收費(fèi)得到有效控制，近70%的養老機構月收費(fèi)低于5000元。

（三）養老機構建設标準得到提高

截至2019年底，本市養老床位床均建築面積約爲30平方米（其中(zhōng)床均建築面積低于25平方米的養老床位占比降低至30%），相較“十二五”進一(yī)步改善（2014年末，全市養老床位床均建築面積27平方米，其中(zhōng)床均建築面積低于25平方米的養老床位占比約37%）。從“十三五”增量看，床均建築面積進一(yī)步提高至32平方米，内設醫療服務用房更爲普及，老人康養條件進一(yī)步提高。同時，2018～2019年120家郊區農村(cūn)薄弱養老機構列入市政府實事項目，重點圍繞建築、設施的适老性和安全性改造，消除安全隐患，提升服務能力。

（四）機構運營呈現多元化趨勢

從建設投入看，各級政府占主導地位。總床位數中(zhōng)，公建養老機構、養老床位分(fēn)别占總量的51.2%、56.1%，而近年新增床位仍以政府投入建設爲主。而在運營階段，社會力量參與較多，公建民營^⑤和民建民營養老床位占比已達約68.5%，相比“十二五”末提升約7個百分(fēn)點。同時，部分(fēn)國有企業，特别是區屬國企，開(kāi)始布局養老産業，形成連鎖經營模式。

二、存在問題

（一(yī)）床位利用效率有待進一(yī)步提高

上海目前采用的養老床位建設推進模式（市區2.5%、郊區3.5%），能較好地克服中(zhōng)心城區建設用地緊張、土地成本高、動遷難度高等難點，加快了本市養老床位的建設進程，使總量上能更快地達到目标，但區域之間供應量是不平衡的，與老年實際需求也是不匹配的。與郊區相比，中(zhōng)心城區老人總體(tǐ)上入住養老機構意願更強烈、價格敏感性更低，由此機構養老服務潛在需求規模更高。從統計數看，中(zhōng)心城區養老機構平均入駐率達75%以上，最高區可達90%；而郊區處于50%～70%，遠郊相對低些。在缺乏全市統籌機制的情況下(xià)，中(zhōng)心城區一(yī)床難求和遠郊地區結構性空置矛盾在一(yī)定時期内将持續存在。

（二）醫養結合深度有待進一(yī)步推進

随着生(shēng)活水平和醫療水平的提升，本市人口期望壽命逐年提升，至2019年末，本市戶籍人口預期壽命爲83.66歲，位列全國第一(yī)。随之而來，入住養老院的老人年齡越來越長，基礎疾病越來越多，對于醫療服務的依賴越來越高。雖然本市也出台政策鼓勵養老機構内設診所、衛生(shēng)所(室)、醫務室、護理站等醫療服務設施，爲服務對象提供健康管理、疾病預防、老年保健，常見病、多發病的一(yī)般診療服務。但基于場地條件、醫療設備配置和醫務人員(yuán)聘用和留用難度大(dà)等問題，大(dà)多數養老機構并未能實質形成醫療功能，醫療護理床位和護理能力不足，老年人一(yī)旦生(shēng)病，仍需頻(pín)繁往返于醫院和機構，醫養結合難題還有待更深層次破解。

（三）多層次需求尚未得到有效滿足

從目前上海養老機構建設和發展階段看，尚處于保基本、兜底線階段。保基本床位建設較好地滿足了本市老年基本養老服務，保基本養老機構（床位）的床位費(fèi)和護理費(fèi)實行政府定價或政府指導價，能較好體(tǐ)現政府對于基本公共服務的職責，滿足了保基本對象的機構養老服務需求；但另一(yī)方面，受價格等限制，保基本機構的服務供給和服務水平是有限的，在居住條件、護理條件等方面尚不能滿足老年人多層次選擇需求。

（四）配套監管制度有待完善

2019年民政部1号文件要求各級民政部門貫徹落實《中(zhōng)華人共和國老年人權益保障法》，不再受理養老機構設立許可申請，改爲備案登記，并加強事中(zhōng)事後監管。這是深化“放(fàng)管福”改革、鼓勵社會力量參與養老市場的實質性舉措。但社會參與方良莠不齊，參與養老機構建設和運營的動機和目的各不相同，而服務對象是自我(wǒ)保護能力較弱的老年人，對養老機構監管需求迫切。另一(yī)方面，部分(fēn)營利性養老機構采用會員(yuán)制和預收費(fèi)方式招攬客源，易發生(shēng)利用老年人信息不對稱、維權能力弱的劣勢，侵害老年人合法權益的情況。因此，加強對養老機構指導、監督和管理，推動建立養老機構綜合監管制度尤爲重要。

三、發展建議

（一(yī)）促進機構養老從保基本向普惠型轉變

在國民平均預期壽命不斷延長的當下(xià)，安老享老已經成爲全體(tǐ)居民的常态需求，同時随着居民生(shēng)活水平提高，養老服務需求逐漸呈現出多層次、多樣化的趨勢，養老服務上的“适度普惠”成爲民衆美好生(shēng)活的體(tǐ)現和保障。如何爲廣大(dà)普通老年人提供價格合理、方便可及的普惠養老服務，需要政府、家庭、社會、企業等多方發力，形成積極應對、全民行動的新态勢。政府方面，既要盡力而爲，又(yòu)要量力而行，依舊(jiù)要在政策制定、保基本、兜底線、提供基本養老服務等方面發揮更大(dà)作用，減輕全社會對人口老齡化、對養老預期的焦慮，着力增強老年人的獲得感、幸福感、安全感。而爲老人提供多層次、多樣化服務方面，則需要國企、民企、社會組織積極參與，政府輔以政策支持。例如，2019年，國家發展改革委會同民政部、國家衛生(shēng)健康委印發了《城企聯動普惠養老專項行動實施方案》，政府在土地、财稅、金融、價格、消防、評估等方面給予政策支持，企業承諾資(zī)金落實、建設運營、社會信用、公益責任等職責，形成支持社會力量發展普惠養老的有效合作新模式。廣州市也出台政策，支持國有企業利用自有物(wù)業舉辦養老服務機構設施，并可享受稅收、行政事業性收費(fèi)、水電(diàn)氣價格、資(zī)金資(zī)助等各類優惠扶持政策。鼓勵社會多元、多渠道投入機構養老服務業，必将促進機構養老服務業的有序發展，也将帶來多層次的養老服務供給，滿足更多老人多元需求。

（二）因地制宜發展嵌入式養老機構

馬德裏老齡問題國際行動計劃^⑥（以下(xià)簡稱馬德裏行動計劃）指出，“在所有國家，在自己的社區養老是人們的理想”，要“采取措施以提供社區照顧和支持家庭照顧”，社區照顧和就地養老已成爲許多政府的政策目标。

2014年起上海開(kāi)展了長者照護之家建設，面向社區内失能老人、高齡獨居老人等，提供涵蓋機構照料、社區照護、居家護理的一(yī)站式綜合服務。長者照護之家，嵌入社區，規模小(xiǎo)，選址靈活，改造周期和投入也相對較小(xiǎo)，可在較短時間内形成供給能力，緩解區域内養老床位供給不足矛盾，同時可滿足老人就近養老、社區養老的需求。實踐證明，長者照護之家可調動社區内各種正式照護及非正式照護資(zī)源，形成一(yī)個嵌入社區的資(zī)源配置樞紐、資(zī)源鏈接紐帶，通過“以點帶面”形成社區輻射圈，爲身體(tǐ)健康狀況一(yī)直處于動态變化的社區居民，提供可轉換的、多梯度的養老服務和喘息式服務，突破床位限制，覆蓋更多目标群體(tǐ)，也有利于長者照護之家作爲一(yī)個小(xiǎo)型服務單點有充足的服務量，保證可持續生(shēng)存，形成政府、運營主體(tǐ)、老人的三方共赢。因此在中(zhōng)心城區，可以因地制宜發展這類嵌入式養老機構，作爲機構養老的補充，滿足中(zhōng)心城區老人就近養老需求。

（三）促進提升養老機構服務質量

第一(yī)，要完善标準規範體(tǐ)系，建立健全國家标準，倡導機構建立内部服務标準。通過政府或行業協會對養老機構定期開(kāi)展服務等級評價工(gōng)作，評價内容可包括建設标準、設施設備配置、設施安全、服務質量、從業人員(yuán)數量及資(zī)格、服務内容等方面；引導社會組織、群衆積極主動參與監督，形成政府部門引導、機構行業自律、社會監督相協調的評價體(tǐ)系。第二，加強養老機構專業化團隊建設，加強護理人員(yuán)标準化培訓和職業技能培訓，改善他們的工(gōng)作條件，提高工(gōng)資(zī)待遇，提供職業發展的渠道。第三，加強存量機構安全性和适老性改造，特别是消防設施和無障礙設施改造，完善養老康複設備配置，形成人性化的養老配套服務環境硬件設施。第四，深入推進醫養結合，建設“互聯網+”養老服務。醫養結合既要有頂層設計，更需要實際操作層面的支持，衛生(shēng)管理部門對于養老機構開(kāi)設内設醫療機構應給予支持和指導，養老機構需要與周邊的綜合醫院加強合作，爲機構醫療人員(yuán)培養和開(kāi)展醫療服務尋求支持和幫助，要依靠互聯網大(dà)數據平台，加強養老機構、醫療機構之間的信息溝通，建設智慧養老服務。

（四）持續完善相關配套監管機制

取消養老機構設立許可後，養老機構入圍門檻降低，如何實現監管，重點在于對養老機構日常經營活動的“過程管理”，需要建立完善的監管體(tǐ)系。從宏觀層面，是各級各類政府部門以及受政府委托的第三方從外(wài)部進行的評估、管理和監督，從中(zhōng)觀和微觀層面，是養老機構與工(gōng)作人員(yuán)的監督管理和自律。鼓勵養老機構參與等級劃分(fēn)與評定，發揮高等級機構的示範引領作用，讓老年人及其家庭用腳投票(piào)，通過優勝劣汰和“大(dà)浪淘沙”的方式，淘汰掉服務質量不高、誠信度差的養老機構。同時，要盡快建立養老機構退出機制，保護好入住機構老人的合法權益。

對于養老機構中(zhōng)的新模式在創新的同時應加強監管。例如，以PPP方式設置的養老機構，應制定PPP指引，出台格式合同範本，對PPP項目的招投标、價格管理、回報方式、服務标準、風險分(fēn)擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進行詳細規定，建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體(tǐ)系。

注釋：

①摘自上觀新聞07-30。

②“9073”是指90%老人由家人照護居家養老，7%由社區提供養老服務，3%老人入住養老機構養老服務模式。

③數據來源：市民政相關統計數據。

④保基本養老機構是指爲符合條件的老年人提供養老基本公共服務的養老機構，包括政府舉辦的養老機構和部分(fēn)納入保基本範圍的社會辦養老機構(床位)。

⑤公建民營模式是指公辦養老機構通過引入民間組織或企業進行管理和運作的模式。

⑥2002年，聯合國在馬德裏開(kāi)展了第二次老齡問題世界大(dà)會，并通過《馬德裏老齡問題國際行動計劃》。