一(yī)、外(wài)灘地區老建築保護開(kāi)發推進情況

外(wài)灘曆史文化風貌保護區作爲上海地标性區域，濃縮了上海百年發展的曆史脈絡。對外(wài)灘地區老建築的保護與開(kāi)發不僅是城市更新和建設外(wài)灘金融聚集帶的要求，也是對曆史文化風貌區和曆史文化的保護與傳承。該區域北(běi)起蘇州河路、南(nán)至延安東路、東臨中(zhōng)山東一(yī)路、西至河南(nán)中(zhōng)路，面積約0.51平方公裏。區域内共有177幢老建築，總建築面積約爲116萬平方米。其中(zhōng)第一(yī)立面共有36幢建築，建築面積約36萬平方米，第一(yī)立面相關工(gōng)作已基本完成。第二立面共有141幢老建築，目前正在推進外(wài)灘中(zhōng)央項目、老市府大(dà)樓項目、外(wài)灘源二期項目、國際醫療中(zhōng)心項目（黃浦區中(zhōng)心醫院）、190街坊項目等5個項目，涉及老建築45幢，建築面積約27萬平方米。第二立面剩餘96幢老建築暫未啓動開(kāi)發，涉及建築面積約53萬平方米。與第一(yī)立面相比，外(wài)灘第二立面大(dà)量老建築尚未得到有效保護，利用效率低下(xià)，未能發揮其豐富的文化與經濟價值，也不利于老建築的自身維護，功能亟需優化調整。

李強書(shū)記批示“要把寶貴的老建築利用好，發揮最大(dà)的效益”。因此，如何加快開(kāi)展外(wài)灘地區老建築的保護利用，形成有效的工(gōng)作機制和政策保障，成爲首要問題。

二、外(wài)灘地區老建築保護與開(kāi)發利用面臨的問題

（一(yī)）在房屋産權歸屬上各方未達成共識

外(wài)灘第二立面老建築的權屬關系複雜(zá)多樣，涉及市屬國企、區屬國企、宗教、民營企業、私人、居民等多個權利人，有些由于曆史原因，房屋所有權、使用權多次分(fēn)割變更，相關權益構成繁雜(zá)。當對老建築進行保護開(kāi)發時，就會遇到不同利益主體(tǐ)的不同想法，有的希望能夠擱置産權問題，探索所有權與使用權分(fēn)離(lí)；有的希望通過房屋置換、征收、國有資(zī)産劃撥等方式，将零散的産權集中(zhōng)後統一(yī)實施保護性開(kāi)發。産權歸集、開(kāi)發主導權歸屬，成爲制約老建築保護與開(kāi)發的主要因素之一(yī)。

（二）建築使用功能較爲混雜(zá)

經調研，外(wài)灘第二立面仍有大(dà)量的老建築尚未得到有效保護，多數處于消極使用狀态：其中(zhōng)約70%的老建築爲居住功能，但建築年久失修、基礎設施落後、環境擁擠不堪，與現代居住理念相差甚遠；部分(fēn)老建築被企事業單位所占用，包括行政辦公、商(shāng)業展示、教育醫療、宗教文化、倉儲工(gōng)業等多種功能；甚至還有一(yī)些老建築仍處于閑置狀态。這些建築利用效率低，未發揮其豐富的文化與經濟價值。

（三）房屋騰空置換路徑不通暢

從已有的開(kāi)發路徑看，主要有協議置換和政府征收兩種方式，均存在弊端。對于私房、系統産、宗教産等其他産權性質的老建築采用協議置換方式，由于沒有法律強制執行措施做支撐，在實際推進中(zhōng)，面臨着騰空成本高、置換周期難以把握等問題。而采取征收模式，又(yòu)受限于老建築改造完成後的功能性質，如爲商(shāng)業、商(shāng)務辦公等，則不适用國有土地上房屋征收與補償政策，因此大(dà)部分(fēn)老建築保護利用不能簡單地采用房屋征收模式。

（四）項目前期投入巨大(dà)

1.前期動遷費(fèi)用高

目前外(wài)灘地區已呈現動遷成本與市場樓闆價倒挂的情況；改造費(fèi)用高。對老建築進行“修舊(jiù)如故”式的保護性改造，限制條件多，難度大(dà)、成本高。

2.融資(zī)壓力大(dà)

一(yī)般老建築改造後開(kāi)發商(shāng)需長期持有，以租金收益或經營收益回收相關投資(zī)，投資(zī)回收期長，融資(zī)壓力大(dà)、資(zī)金成本高。

3.需承擔其他成本費(fèi)用

例如，公房殘值補償費(fèi)、各種契稅、土地出讓金及市政配套費(fèi)等，也會導緻項目前期投入大(dà)。

（五）受現行技術規範約束

老建築建設年代久遠，建築本身存在諸多問題，保護要求高、限制多，大(dà)多建築周邊環境和市政配套不佳，這些都給保護利用帶來難題。改造工(gōng)程很難滿足現行的消防、抗震以及建築間距、退界等設計規範和标準要求，爲避免對建築結構和空間肌理産生(shēng)破壞，需研究老建築保護利用的針對性管理辦法。

三、外(wài)灘地區老建築保護與開(kāi)發利用的思路

（一(yī)）建檔立案、摸清底數

對老建築進行普查認定，采取“一(yī)棟一(yī)冊”“一(yī)戶一(yī)檔”的模式，建立健全曆史檔案和信息庫，對其建成年份、建築結構、建築面積、權利人、承租人、建築類别、保護等級、置換改造進展等基本情況進行摸底。結合地理信息系統等新技術構建綜合數據信息平台，将老建築的地理區位、基本特征以及征收、置換、租賃、改造、裝修等信息收集管理，爲進一(yī)步開(kāi)發利用提供基礎信息。

（二）一(yī)次規劃、分(fēn)步實施

對于如外(wài)灘等老建築較爲集中(zhōng)的區域，應加強整體(tǐ)規劃，總體(tǐ)功能定位要從上海“五個中(zhōng)心”建設的全局進行考慮，要服務于區域規劃，并形成整體(tǐ)化發展的理念。在此基礎上，明确各幢建築的具體(tǐ)功能定位，制定“一(yī)樓一(yī)策”，在整體(tǐ)規劃的指導下(xià)，根據項目重要性、改造體(tǐ)量、複雜(zá)程度、資(zī)金需求等因素，遵循先易後難、循序漸進、分(fēn)步實施的原則，成熟一(yī)個、開(kāi)發一(yī)個。（三）功能複合、開(kāi)放(fàng)共享充分(fēn)挖掘老建築的文化底蘊和曆史文脈，結合曆史風貌保護建築物(wù)的特點，明确項目功能定位。在功能設置上，既要符合區域總體(tǐ)功能布局，又(yòu)要結合老建築自身情況和發展需求，鼓勵設置複合和多元的功能，注重開(kāi)放(fàng)性，增強活力和吸引力。如花園洋房等類型的老建築，在保留原有居住功能的基礎上，補充完善商(shāng)業和文化展示等功能。工(gōng)業舊(jiù)廠房等類型的老建築，則通過功能置換，植入文化創意、會展等産業。（四）完善配套、聯動開(kāi)發根據發展需要和功能定位，應對老建築配套設施進行完善，包括水、電(diàn)、氣以及通信、交通、停車(chē)等，以提高老建築的運行能力和利用率。有計劃地拆除一(yī)些搭建和功能不符的建築，降低地塊内建築密度，增加綠化和小(xiǎo)型城市廣場，以改善環境質量和提高品位。對于項目開(kāi)發資(zī)金較難平衡、自身造血功能較弱的項目，應當鼓勵改造地塊和同一(yī)街坊或更大(dà)區域内其他地塊進行捆綁聯動開(kāi)發，實現整體(tǐ)開(kāi)發平衡，激發參與主體(tǐ)的積極性。（五）市場爲主、政府支持要充分(fēn)發揮國有企業或社會資(zī)本等市場主體(tǐ)的主導性和能動性，承擔項目總體(tǐ)開(kāi)發的職能，統一(yī)組織實施前期開(kāi)發、建設管理、項目招商(shāng)、運營管理等工(gōng)作，牽頭協調項目推進中(zhōng)具體(tǐ)問題的解決，從而實現對項目規劃、進度、功能等方面的總體(tǐ)把握。政府主要在政策、融資(zī)、招商(shāng)服務等方面實現創新和突破，以支持市場主體(tǐ)更有效地開(kāi)展相關工(gōng)作。

四、外(wài)灘地區老建築保護與開(kāi)發利用舉措

（一(yī)）建立可協調的三級開(kāi)發機制

建立市級/區級領導小(xiǎo)組—推進辦公室—項目公司三級體(tǐ)系，形成合力，加大(dà)外(wài)灘地區老建築保護和利用的推進力度。領導小(xiǎo)組主要負責重大(dà)事項的決策和協調；下(xià)設老建築保護開(kāi)發推進辦公室，負責搭建老建築綜合數據信息平台以及開(kāi)發過程中(zhōng)涉及區域規劃、功能定位、房屋征收、土地獲取、項目建設、招商(shāng)運營等工(gōng)作的協調和推進；組建項目公司，負責編制規劃方案和研究功能定位，籌集項目改造開(kāi)發資(zī)金，實施項目的保護性開(kāi)發建設，全面負責項目後續經營和管理。

（二）完善可操作的政策支持體(tǐ)系

1.完善相關征收政策

征收方式是時間和成本相對可控的一(yī)種房屋騰空方式。鑒于征收方式尚存在的政策障礙，建議對《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》進行修訂，把對老建築的保護利用，通過立法确定爲“房屋确需征收的情形”之一(yī)；在未完成《細則》修訂前，由相關部門采取“一(yī)事一(yī)議”的方式，以司法解釋的形式允許保護建築采用征收方式騰空。

2.完善項目開(kāi)發權獲取路徑

建議将《關于深化城市有機更新促進曆史風貌保護工(gōng)作的若幹意見》中(zhōng)關于土地差别化供應方式的有關内容及時進行立法，建立健全土地分(fēn)類供應制度，進一(yī)步細化除“招拍挂”之外(wài)，适用帶方案招拍挂、定向出讓、存量補地價等方式的具體(tǐ)規定，從而使有能力、有經驗的開(kāi)發主體(tǐ)獲得老建築的開(kāi)放(fàng)權，同時也有利于提高原業主參與老建築保護利用的積極性。

3.制定與老建築相适宜的标準和規範

針對老建築保護與現行管理要求之間的矛盾，建議市有關部門根據實際情況，盡快出台與優秀老建築保護利用要求相适應的規範要求和标準，在容積率、建築退讓、建築面寬、綠地率等規劃控制指标和消防管理等方面作相應的調整與修訂，增加項目的可操作性。

（三）形成可持續的資(zī)金保障制度

1.成立本市老建築保護與發展基金

設立本市老建築保護與發展基金，并積極吸引多元化社會資(zī)本共同參與，充分(fēn)發揮市場化基金在資(zī)源、資(zī)本、人才集聚上的放(fàng)大(dà)效應。可采取“母基金+股權直投”的投資(zī)形式，母基金投資(zī)通過對一(yī)批市場認可度較高、與老建築保護與開(kāi)發利用方向契合的子基金進行投資(zī)，實現整個基金規模、資(zī)源的放(fàng)大(dà)效應；股權直投則對重點關注、扶持項目進行直接投資(zī)和深度參與。

2.進一(yī)步拓寬融資(zī)渠道

爲解決老建築保護開(kāi)發前期投入資(zī)金籌措，除傳統銀行貸款外(wài)，應進一(yī)步拓寬融資(zī)渠道：建議可通過保險資(zī)金投資(zī)股權計劃等，建立老建築保護利用的股權投資(zī)基金；對符合規定的政府融資(zī)平台公司以及承擔保護利用的項目單位，優先安排發行企業債券或中(zhōng)期票(piào)據，采取股權轉讓、拍賣、租賃等方式籌集資(zī)金。

3.全部或部分(fēn)土地出讓金用于項目

按照《上海市城市更新實施辦法》及《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》的有關規定，城市更新按照存量補地價方式補繳土地出讓金的或者帶方案出讓的土地出讓金，市、區政府取得的土地出讓收入，在計提國家和本市有關專項資(zī)金後，剩餘部分(fēn)由各區統籌安排，用于城市更新項目和基礎設施建設等。建議将曆史保護項目納入城市更新示範項目，享受舊(jiù)區改造優惠政策，爲相關項目适當減輕資(zī)金壓力。

4.公房殘值補償金返還和貸款貼息

建議各區政府對區内老建築保護開(kāi)發項目，給予以下(xià)政策扶持：（1）對項目涉及的貸款資(zī)金，在綜合評估項目資(zī)金前期投入、建設周期等因素後，區政府給予一(yī)定比例的貼息。（2）利用公房殘值補償資(zī)金，扶持區内保護性開(kāi)發項目。（3）涉及房屋征收的項目，在房源配置等方面給予優先保障。