上海市新一(yī)輪城市總體(tǐ)規劃提出了一(yī)個與每個上海市民息息相關的全新概念，即“15分(fēn)鍾生(shēng)活圈”。按照總體(tǐ)規劃的發展導向，需關注社區以15分(fēn)鍾生(shēng)活圈作爲社會治理和社區公共資(zī)源配置的基本單元。2016年8月，《上海市15分(fēn)鍾社區生(shēng)活圈規劃導則（試行）》（以下(xià)簡稱《規劃導則（試行）》）發布，聚焦居民日常“衣、食、住、行”，提出了目标及規劃要求。

如何把“15分(fēn)鍾生(shēng)活圈”落到實處，回應市民對社區公共服務資(zī)源配置新期待，需以《規劃導則（試行）》爲指引，研究布局策略，提升社區公共服務資(zī)源配置的适應性和靈活性，切實實現以上海市居民家爲中(zhōng)心的15分(fēn)鍾可達範圍内，有便捷可達的教育、醫療、養老、文化、體(tǐ)育等基本公共服務設施。

一(yī)、“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的定義

依據《上海市城市總體(tǐ)規劃（2016-2040）》，城鎮社區生(shēng)活圈按照步行15分(fēn)鍾可達的空間範圍，并結合行政邊界劃定，平均規模約爲3～5平方公裏，服務常住人口約爲5～10萬人。城鎮社區生(shēng)活圈以500米步行範圍爲基準，劃分(fēn)一(yī)個或多個街坊的空間組團，配置滿足弱勢群體(tǐ)日常基本保障性公共服務設施和公共活動場所。鄉村(cūn)社區生(shēng)活圈按照慢(màn)行可達的空間範圍，結合行政村(cūn)邊界劃定，一(yī)般涵蓋多個自然村(cūn)。鄉村(cūn)社區生(shēng)活圈以行政村(cūn)爲單位，集中(zhōng)配置基本保障性公共服務設施、基礎性生(shēng)産服務設施和公共活動場所；以自然村(cūn)爲單位，配置滿足弱勢群體(tǐ)日常基本保障性公共服務設施和公共服務場所。

依據《上海市15分(fēn)鍾社區生(shēng)活圈規劃導則》，15分(fēn)鍾社區生(shēng)活圈是上海打造社區生(shēng)活的基本單元，即在15分(fēn)鍾步行可達範圍内，配備生(shēng)活所需的基本服務功能與公共活動空間，形成安全、友好、舒适的社會基本生(shēng)活平台。生(shēng)活圈一(yī)般範圍在3平方公裏左右，常住人口約5～10萬人。從有利于營造兼具環境友好、設施充沛、活力多元等特征的社區生(shēng)活圈角度，建議人口密度在1～3萬人／平方公裏之間。社區規劃編制範圍最小(xiǎo)爲一(yī)個街坊，可結合現狀情況、居民實際需求等綜合确定，在評估時以設施服務半徑和人均水平作爲具體(tǐ)衡量标準。

綜合考慮本市城市規劃文件關于社區生(shēng)活圈的概念界定，城鄉一(yī)體(tǐ)化建設、基本公共服務均等化建設要求，結合社會事業各領域設施現狀情況、居民實際需求，本文對“15分(fēn)鍾服務圈”作如下(xià)定義：

以社區爲單位，按照城市化地區、城鎮化拓展區、遠郊地區的空間分(fēn)類（以實有人口密度爲劃分(fēn)依據，城市化地區：人口密度≥10000人/平方公裏；城鎮化拓展區：3000人/平方公裏＜人口密度＜10000人/平方公裏，人口增速較快；遠郊地區：人口密度≤3000人/平方公裏，人口增速相對較慢(màn)），配置相應的公共服務設施，形成15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈。其中(zhōng)：城市化地區，15分(fēn)鍾爲步行可達距離(lí)；城鎮化拓展區，15分(fēn)鍾爲以步行/騎行可達距離(lí)相結合；遠郊地區，15分(fēn)鍾主要爲騎行可達距離(lí)。

二、“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的内涵

（一(yī)）教育

教育“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内，配置包括幼兒園、小(xiǎo)學、初中(zhōng)在内的教育服務設施，爲社區中(zhōng)的适齡學生(shēng)提供教育服務。延伸居住社區教育資(zī)源，設置居村(cūn)委老年人學習點，爲社區居民服務。

可提供的教育服務資(zī)源包括：中(zhōng)小(xiǎo)學、幼兒園提供的就近學前教育和義務教育服務；中(zhōng)小(xiǎo)學向社區開(kāi)放(fàng)的文體(tǐ)教育資(zī)源，包括運動場館和設備、圖書(shū)閱覽場館和設施、會場和多功能教室等。

具體(tǐ)指标爲：居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達1所幼兒園，且學位充足；居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達1所小(xiǎo)學，且學位充足；居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達1所初中(zhōng)，且學位充足。

（二）衛生(shēng)

衛生(shēng)“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内，兼顧城鄉居民的不同需求，根據新區人口的導入和分(fēn)布情況，配置包括社區衛生(shēng)服務中(zhōng)心、社區衛生(shēng)服務站或村(cūn)衛生(shēng)室（目前正在整合打造家庭醫生(shēng)診所）在内的二級衛生(shēng)服務設施，配備可提供基本醫療服務和基本公共衛生(shēng)服務項目的設施設備，讓老百姓享受到家門口的基本醫療、公共衛生(shēng)、計劃生(shēng)育方面的咨詢和服務。可提供的衛生(shēng)服務資(zī)源包括：基本公共衛生(shēng)服務和社區基本醫療服務；“一(yī)站式”醫療、康複、養老服務；幹預指導、健康宣教等服務。

具體(tǐ)指标爲：居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個社區衛生(shēng)服務中(zhōng)心（分(fēn)中(zhōng)心），或者所在街鎮至少有一(yī)個社區衛生(shēng)服務中(zhōng)心；居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個社區衛生(shēng)服務站或村(cūn)衛生(shēng)室，或者15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個社區衛生(shēng)服務中(zhōng)心（分(fēn)中(zhōng)心）。

（三）養老

養老“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指針對老年人活動半徑相對較小(xiǎo)、習慣在熟悉的環境中(zhōng)養老等特點，并兼顧城鄉老年人的不同需求，秉承“原居安養、持續照護”的理念，實現老年人在家門口養老，在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内，聚焦“一(yī)站多點”和“站點并舉”，配置包括養老機構、街鎮綜合爲老服務中(zhōng)心、長者照護之家、老年人日間照護中(zhōng)心、老年人助餐服務點、居村(cūn)标準化老年活動室、養老睦鄰互助點等養老服務設施，形成可知(zhī)、可選、可用、可及的養老服務公共平台。

可提供的養老服務資(zī)源包括：機構照護服務、社區綜合爲老服務、社區托養服務、社區支持服務。

具體(tǐ)指标爲：每個街鎮至少建有一(yī)家政府辦養老機構；每個街鎮至少有一(yī)個街鎮綜合爲老服務中(zhōng)心，區域面積較大(dà)的街鎮或基本社區管理單元，可設立分(fēn)中(zhōng)心；居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個長者照護之家或老年人日間照護中(zhōng)心或老年人助餐服務點；居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個老年活動室。

（四）文化

文化“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内，兼顧城鄉居民的不同需求，根據新區人口的導入和分(fēn)布情況，配置包括社區文化活動中(zhōng)心及分(fēn)中(zhōng)心、居村(cūn)文化室、文化睦鄰點在内的多點文化服務設施，配備燈光、音響、投影儀、有線電(diàn)視等設施設備，讓老百姓享受到家門口的基本公共文化服務。

可提供的文化服務資(zī)源包括：多功能活動、展示展覽、休閑娛樂、體(tǐ)育健身、團隊活動、社區教育、網絡服務、書(shū)報刊服務、科學普及、農技推廣、便民服務等。

具體(tǐ)指标爲：居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個社區文化活動中(zhōng)心，或者所在街鎮至少有一(yī)個；居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個文化活動室。

（五）體(tǐ)育

體(tǐ)育“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”是指在居民15分(fēn)鍾出行時間的可達距離(lí)範圍内，兼顧到城鄉居民的不同需求，根據新區人口的導入和分(fēn)布情況，配置包括市民健身中(zhōng)心或文體(tǐ)活動中(zhōng)心、市民球場或公共運動場、健身步道、健身苑點在内的體(tǐ)育服務設施，讓老百姓享受到家門口的基本公共體(tǐ)育服務，提高全民健身參與度。

可提供的體(tǐ)育服務資(zī)源包括：健身組織、健身活動、科學健身指導等。

具體(tǐ)指标爲：居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達公共運動場或健身步道，或者市民體(tǐ)育中(zhōng)心；居民15分(fēn)鍾慢(màn)行可達一(yī)個健身苑點，或者市民體(tǐ)育中(zhōng)心。

三、“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”布局策略

統籌城鄉标準，按照“1張清單+1套行動計劃+1項試點方案+1個可視化平台”總體(tǐ)思路，以設施配置清單爲核心，以推進城鄉、區域、人群基本公共服務均等化爲主線，以各領域重點任務爲依托，以一(yī)個以人爲本的數據資(zī)源優化應用平台爲支撐，着力構建15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈。

本文認爲，“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”除聚焦教育、醫療衛生(shēng)、養老、文化、體(tǐ)育5類服務，還應關注與居民生(shēng)活密切相關的助殘、商(shāng)業、菜場等3類社區服務，同時，充分(fēn)重視技術進步對社區居民生(shēng)活方式的影響，進而影響其服務需求、感知(zhī)、獲取、體(tǐ)驗，是一(yī)個包含了“5+3+X”的開(kāi)放(fàng)範疇。

（一(yī)）統籌标準，城鄉一(yī)體(tǐ)

确定“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”标準化設施清單。着眼解決布局依據單一(yī)、布局結果供需不匹配、設施資(zī)源條線分(fēn)割、居民獲取服務便捷性不夠等問題，關注服務人口數量及結構、15分(fēn)鍾服務半徑，關注實際需要的設施類型，關注設施建設運營模式的多樣性、靈活性，共享共建，參考國際先進經驗，确保标準設置的前瞻性、先進性，構建一(yī)套新的社會事業設施布局标準。内容上較現有标準更豐富、數量上較現有配置更充沛、布局上較現有标準更精準，提升社區公共服務資(zī)源配置的适應性和靈活性，回應市民對社區公共服務資(zī)源配置新期待。

（二）試點先行，分(fēn)類施策

在當前新型城鎮化、城鄉一(yī)體(tǐ)化進程加速推進的總體(tǐ)背景下(xià)，本市不同地區存在總體(tǐ)發展資(zī)源不充足，内部區域發展不均衡、發展訴求不一(yī)緻等問題。如受區域城鎮化水平和财政收入等因素影響，中(zhōng)心城區、郊區公共服務基礎設施資(zī)源配置及配套人員(yuán)隊伍等供給水平存在較大(dà)差距。同時，由于其人口總量及結構的不同，居民生(shēng)活方式及對公共服務的需求也存在差異。

爲此，各區在推進“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”布局過程中(zhōng)，可結合本區實際情況，選取試點街鎮，制定“一(yī)街（鎮）一(yī)策”實施方案，進行實踐探索。試點街鎮選取考慮具有典型特征，且符合後續推廣需要。“一(yī)街（鎮）一(yī)策”方案制定過程中(zhōng)，需結合街鎮的規劃、結合當前的實際、結合居民的實際需求，對标檢測各街鎮達标情況，找出缺配問題清單，銜接規劃，盤整現有資(zī)源，通過新配、統籌共享、整合改造等綜合手段形成各街鎮社會事業“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”達标措施清單。之後再結合試點情況進行評估總結、完善方案、分(fēn)步推廣。

（三）雙重校核，供需平衡

通過人口與設施兩類體(tǐ)系内容的資(zī)源整合，搭建居村(cūn)委人口信息與公共服務設施地理信息的平台，即“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”可視化智能平台。依托這一(yī)信息化應用平台，實現GIS系統、人口大(dà)數據、社會事業設施大(dà)數據的整合，實現人口與設施兩類體(tǐ)系内容資(zī)源整合，對各居村(cūn)委的各類公共服務設施可及性、可獲得性進行雙重校核，并用于指導公共服務設施的布局評價和優化，實現各類服務設施資(zī)源的動态化、精細化、可視化管理，推動從條線到區塊工(gōng)作思路的轉換。同時，搭建15分(fēn)鍾服務圈的數據管理平台系統，形成持續改進、開(kāi)放(fàng)共享的數據庫，更加科學地解決問題。

以居委小(xiǎo)區爲主要依據，識别服務核心區，進行地理定位。依據“15分(fēn)鍾服務圈”定義和内涵，結合社區的路網狀況和公共交通設施分(fēn)布，根據路徑規劃，模拟出行覆蓋範圍，以15分(fēn)鍾對社區服務範圍進行框定。在此基礎上，分(fēn)析所有居住小(xiǎo)區15分(fēn)鍾可及的各類服務設施數量情況，根據不同設施資(zī)源分(fēn)配及布局原則，分(fēn)析各個街鎮不同服務設施數量的供需平衡情況。

四、“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”下(xià)階段布局策略研究

（一(yī)）堅持“規劃引領、優質均衡”，優先滿足人民群衆最迫切需求

下(xià)階段各類規劃的編制、調整工(gōng)作，應充分(fēn)考慮“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的建設要求，建議跨前一(yī)步考慮“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的全面布局。堅持“以人爲本”，在後續發展中(zhōng)優先滿足居民對提升教育、衛生(shēng)這兩大(dà)領域服務的迫切需求。同時，要根據本市城郊發展程度不同的情況，在郊區适當傾斜資(zī)源、加大(dà)投入，确保“優質均衡”。教育方面，進一(yī)步加強幼托一(yī)體(tǐ)化建設，抓緊推進緊密型學區化集團化建設，深入開(kāi)展課程教育改革，完善教育人才培養機制，确保義務教育優質均衡發展。衛生(shēng)方面，進一(yī)步夯實社區衛生(shēng)服務功能，做實做細家庭醫生(shēng)簽約服務，加強全科醫生(shēng)人才培養，加大(dà)家庭病床服務供給，全面開(kāi)展安甯療護服務，最大(dà)程度滿足群衆需求。

（二）堅持“确保基本、提質增效”，進一(yī)步優化完善公共服務體(tǐ)系

切實保障“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”中(zhōng)五大(dà)領域基本公共服務供給，确保解決“有沒有”的問題，同時進一(yī)步考慮解決“好不好”的問題。在保基本的前提下(xià)，從人民群衆的實際需求出發，加快“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的“提質增效”，推進後續版本叠代升級，提升現有服務質量。例如，在教育領域進一(yī)步加強師資(zī)隊伍建設；衛生(shēng)領域進一(yī)步優化醫護水平、完善醫療設備，養老領域積極解決小(xiǎo)部分(fēn)養老機構尚未引入“長護險”的問題，改善助餐點菜品口味、豐富菜品種類；文化領域進一(yī)步提高設施使用效率、豐富文化娛樂活動，将文化服務受衆覆蓋面進一(yī)步擴展到青年群體(tǐ)中(zhōng)；體(tǐ)育領域繼續加強場地建設、增加器材種類等。同時，進一(yī)步加強各領域融合發展，全面落實本市關于文教結合、文體(tǐ)結合、體(tǐ)教結合、醫養結合的相關要求。

（三）堅持“創新驅動、協同發展”，利用新技術新理念促進新發展

創新是引領發展的第一(yī)動力，本市“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”的建設同樣離(lí)不開(kāi)創新的驅動。在後續建設布局中(zhōng)可考慮在合理範圍内适當給予街鎮更多自主權，鼓勵發揮基層首創精神；同時，各個條線可充分(fēn)利用當前的新技術和新理念促進基本公共服務各領域協同發展。例如，教育領域積極推動建設區域教育綜合改革創新示範區，全面深化教育綜合改革；衛生(shēng)領域加強鄉村(cūn)醫生(shēng)、全科醫生(shēng)培養；養老領域可積極開(kāi)展“家庭養老床位”試點；文化領域以“購買服務、監督管理”激發文化創新創造活力，同時還可強化“互聯網+”的創新作用，進一(yī)步加強與第三方服務機構的合作，定制内容、精準推送；體(tǐ)育領域以浦東新區祝橋鎮施灣社區智慧健身中(zhōng)心爲示範，打造智慧化健身服務體(tǐ)系。

（四）堅持“資(zī)源整合、多方參與”，充分(fēn)發揮市場配置資(zī)源的作用

大(dà)力挖掘多方資(zī)源，進一(yī)步加強資(zī)源整合，對于在本市“15分(fēn)鍾慢(màn)行服務圈”布局過程中(zhōng)發現的可複制、可推廣案例，要充分(fēn)總結其經驗做法，形成一(yī)套完整有效的資(zī)源整合方式和解決路徑。例如，可借鑒浦東新區“周家渡養老模式”，建立多層次綜合養老服務體(tǐ)系；參考浦東新區航頭鎮便民出行的思路方法，會同建交委等部門推進服務鄉村(cūn)的短駁公交線路。同時，要積極引導各種社會力量的參與，優化多元化、層次化公共服務供給格局。例如，可在部分(fēn)設施運營中(zhōng)引入合理的市場化運作機制和模式，有序引導專業化的服務機構、社會組織、企業法人等多元主體(tǐ)參與公共服務設施的運營管理，鼓勵社會力量發揮各自服務優勢、特色提升設施利用效率。對于未來建設中(zhōng)可能涉及的非基本公共服務領域，則要充分(fēn)發揮市場配置資(zī)源的決定性作用，鼓勵各類市場主體(tǐ)多方投入，擴能增效。