一(yī)、研究背景

黨的十八大(dà)以來，習近平總書(shū)記提出了一(yī)系列生(shēng)态文明建設新理念新思想新戰略，要求“全面推動綠色發展，加快形成綠色發展方式，從源頭上使污染物(wù)排放(fàng)大(dà)幅下(xià)降，推進資(zī)源全面節約和循環利用，實現生(shēng)産系統和生(shēng)活系統循環鏈接。”

按照“五位一(yī)體(tǐ)”總體(tǐ)布局和本市相關工(gōng)作部署要求，在各相關部門、各區、各類企業及長三角相關機構的支持下(xià)，我(wǒ)們組織開(kāi)展了《上海市循環經濟和資(zī)源綜合利用“十四五”規劃》（以下(xià)簡稱《規劃》）前期研究工(gōng)作。本研究基于能源和資(zī)源可再生(shēng)，從優化全社會物(wù)質流角度，通過對本市生(shēng)活、工(gōng)業、農業、城建、廢舊(jiù)物(wù)資(zī)等領域廢棄物(wù)的減量化、再利用、再循環，圍繞提升資(zī)源産出率、資(zī)源綜合利用率的目标，開(kāi)展了調研。借鑒東京等地的經驗，把握國際循環經濟和應對氣候變化的新趨勢新要求，本研究對“十四五”規劃提出如下(xià)思路和建議。

二、本市循環經濟工(gōng)作的總體(tǐ)情況

（一(yī)）廢棄物(wù)産生(shēng)量維持高位運行，90%實現綜合利用，10%實現安全處置

2018年上海産生(shēng)各類固體(tǐ)廢棄物(wù)約1.25億噸。從結構分(fēn)析，生(shēng)活垃圾約984萬噸，工(gōng)業固廢約1724萬噸，建築垃圾約8147萬噸，污泥底泥約294萬噸，農業廢棄物(wù)約337萬噸，廢舊(jiù)資(zī)源約1018萬噸。在資(zī)源利用環節，各類固體(tǐ)廢棄物(wù)中(zhōng)，去(qù)除工(gōng)程渣土、工(gōng)程泥漿産生(shēng)廢棄物(wù)約6300萬噸，約57%實現循環利用，約25%的廢棄物(wù)就地利用，約8%的廢棄物(wù)焚燒利用；在終端安全處置環節，約8%的廢棄物(wù)填埋處置，由于本市産業結構原因，尚有2%的廢棄物(wù)需要市外(wài)處置。

（二）率先推進生(shēng)活垃圾分(fēn)類立法，政策引導取得實效，解決部分(fēn)難點問題

率先推進生(shēng)活垃圾分(fēn)類立法，出台《上海市生(shēng)活垃圾管理條例》、《〈上海市生(shēng)活垃圾管理條例〉推進全程分(fēn)類體(tǐ)系建設實施意見》等系列政策，通過地方立法推行生(shēng)活垃圾分(fēn)類制度,規範生(shēng)活垃圾分(fēn)類投放(fàng)、收集、運輸、處置各個環節,完善源頭減量和資(zī)源化利用的各項措施，有效改善城市人居環境、維護生(shēng)态安全,助力建設更加美麗的生(shēng)态之城。在餐廚垃圾、建築廢棄物(wù)等領域不斷出台政策補齊短闆，特别在餐廚廢棄油脂制生(shēng)物(wù)柴油推廣應用有突破，支持政策實施兩年以來企業BD100生(shēng)物(wù)柴油完成量實現390%的增長。

（三）循環經濟工(gōng)作具備良好基礎，對标無廢城市建設，三項工(gōng)作率先達标

本市已建立了較爲完善的循環經濟和資(zī)源綜合利用體(tǐ)系，在資(zī)源投入環節，按照2012年投入産出表推算，本市資(zī)源産出率達到2.7萬元/噸，超過歐盟水平。對标國家無廢城市創建要求，本市大(dà)宗工(gōng)業固體(tǐ)廢物(wù)貯存處置總量已實現趨零增長，從2015年的約1800萬噸降至2018年的1630.5萬噸，綜合利用率保持在95%以上；本市主要農業廢棄物(wù)基本實現全量利用，通過“十二五”以來推行面源污染減排政策，稭稈和畜禽糞便等農業固體(tǐ)廢棄物(wù)綜合利用率達97%（其餘部分(fēn)實現污水納管）；主要工(gōng)業企業危險廢物(wù)産生(shēng)和利用實現申報制，企業外(wài)運處置及自行處置均實現全量管控。

三、本市“十四五”循環經濟工(gōng)作面臨的形勢

（一(yī)）人口增長及城市化不斷壘高本市廢棄物(wù)峰值

生(shēng)活垃圾人均産生(shēng)量保持高位運行，人口增長将進一(yī)步提高總量。對标國際經驗，2018年本市人均收入水平與東京1985年情況類似，2000～2018年人均垃圾産生(shēng)量與東京1970～1990年變化趨勢相似，産業結構和能源消費(fèi)情況與1990年東京指标類似。綜合考慮生(shēng)活水平提升、垃圾分(fēn)類工(gōng)作的深入、人口規模的不确定性影響，本市生(shēng)活垃圾人均産生(shēng)量今後5～10迎來峰值，預計“十四五”期間及之後的一(yī)段時間進入高位運行周期，人均達到1.2公斤/天，初步預測本市的總量将随服務人口的增加同步提升。其他領域廢棄物(wù)産生(shēng)總量基本穩定。初步預測，本市城建及廢舊(jiù)物(wù)資(zī)總體(tǐ)穩定，工(gōng)業固廢有所增長，農業廢棄物(wù)有所下(xià)降，總量保持穩定（不計渣土和泥漿）。

（二）改變峰值及淨零排放(fàng)成爲可持續發展新導向

《2030年可持續發展議程》涵蓋17個可持續發展目标，是聯合國2000年9月提出的千年發展目标到期之後，繼續指導2015～2030年的全球發展工(gōng)作的綱領。該議程特别關注廢棄物(wù)問題，要求做好人口增長及城市化帶來的廢棄物(wù)增長與垃圾處理能力的平衡。面對嚴峻的固體(tǐ)廢棄物(wù)情況，已經有很多國家和城市提出了相應的對策和目标，并且已經起到很好效果，比如日本城市川崎，通過工(gōng)業生(shēng)态化，每年利用565000噸的固體(tǐ)廢棄物(wù)，實現廢棄物(wù)總量下(xià)降。到2030年，中(zhōng)心城市要力争通過控制源頭的穩定化甚至減量，使城市在更高密度的情況下(xià)，擁有更高效的管理，以減低其耗用的資(zī)源，盡力去(qù)改變廢棄物(wù)産生(shēng)的峰值，實現環境、經濟、社會多重效應。艾倫·麥克阿瑟基金會《循環經濟：應對氣候變化的另一(yī)半藍(lán)圖》也提出改變廢棄物(wù)産生(shēng)峰值是2050年前全球共同努力的趨勢，其中(zhōng)再生(shēng)材料的生(shēng)産及循環農業是本世紀中(zhōng)葉實現碳排放(fàng)淨零增長的關鍵。

（三）無廢城市的創建需要重構循環經濟頂層設計

傳統的循環經濟工(gōng)作，主要針對“四節一(yī)綜合”，本市一(yī)直以來将資(zī)源綜合利用作爲循環經濟的主要切入點。今後一(yī)個階段，“無廢城市”建設是踐行綠色發展的重要指導，“強化頂層設計引領、推動生(shēng)活垃圾源頭減量和資(zī)源化利用、培育産業發展新模式”将是本市建成“無廢城市”的難點。工(gōng)作體(tǐ)系随之拓展爲“基于能源、資(zī)源的可再生(shēng)，持續優化全社會物(wù)質流系統，使經濟發展更高質量，自然系統更具韌性，城市生(shēng)活更加美好。”從源頭上減少原生(shēng)材料使用，提升資(zī)源産出率，在處置環節推動生(shēng)産、生(shēng)活領域的融合發展，提升資(zī)源綜合利用率和資(zī)源再生(shēng)利用率，末端更有保障。

四、本市“十四五”循環經濟工(gōng)作面臨的難點問題

（一(yī)）處置設施存在直接缺口和潛在缺口

“十四五”期間，需要填補的設施“直接缺口”主要包括兩個方面：一(yī)是生(shēng)活垃圾焚燒設施或有一(yī)定缺口。未來5～10年本市原生(shēng)生(shēng)活垃圾總量還将保持繼續上升趨勢，已有規劃按時實施可實現原生(shēng)生(shēng)活垃圾零填埋。考慮到寶山項目尚在推進中(zhōng)，本市人口規模的不确定性，焚燒能力或有一(yī)定缺口。遠期根據實際需要預留部分(fēn)空間。二是焚燒爐渣等次生(shēng)固體(tǐ)廢棄物(wù)處置利用缺口需要考慮。按照幹垃圾2.3萬噸/日焚燒量測算，幹垃圾焚燒每年将産生(shēng)一(yī)定量的爐渣和飛灰等次生(shēng)固體(tǐ)廢棄物(wù)。爐渣可用于建材産品生(shēng)産，飛灰目前作爲危廢填埋，如要實現全部幹垃圾“零填埋”，需同步增加爐渣利用能力，明确飛灰處置利用路徑并布局相關利用設施。根據測算，到2025年，本市各領域爐渣處置能力有132萬噸缺口，需盡快謀劃布局。“十四五”期間，需要設施“潛在缺口”主要包括三個方面：一(yī)是危廢處置利用能力缺口大(dà)。目前本市危險廢物(wù)産生(shēng)量124萬噸，以市内合規處置爲主，資(zī)源化利用爲輔，少量外(wài)運處置。到2025年，預計新增的危廢除本市焚燒、企業自行處置和外(wài)運處置外(wài)，仍有部分(fēn)需填埋處置。“十四五”期間，面臨長三角一(yī)體(tǐ)化高質量發展，建立健全“源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲”的危險廢物(wù)環境監管體(tǐ)系，未來本市危險廢棄物(wù)外(wài)運存在不确定性，處置設施缺口存在可能性。考慮到跨省轉運政策的不确定性，約有75萬噸危廢處置缺口。二是部分(fēn)領域臨時設施處置存在不确定性。本市工(gōng)程垃圾(廢棄混凝土)主要用于再生(shēng)骨料等建材産品生(shēng)産和就近回填利用，但再生(shēng)利用項目受産業導向、鄰避效應等因素影響，均爲臨時設施，缺乏相關環保标準，部分(fēn)環保設施條件較爲完善的項目也可能被關停，無法保證長期穩定運行。此外(wài)部分(fēn)一(yī)般工(gōng)業固廢利用企業也面臨調整風險。三是土、泥類消納場地存在較大(dà)缺口。本市年均約有6500萬噸工(gōng)程渣土、泥漿、河道底泥、自來水廠排泥、通溝污泥需通過造地、還田等消納處置。目前，造地等最新政策要求存在不确定性，污泥消納場地有較大(dà)風險。

（二）各個領域建設運行脫節系統待優化

從全域物(wù)質流循環角度，需要統籌解決回收、運輸、存儲、處理等脫節造成的系統性問題：一(yī)是再制造領域舊(jiù)件來源存在政策性障礙。目前本市廢舊(jiù)機電(diàn)再制造領域産能放(fàng)空，國内舊(jiù)件市場已不能滿足現有處理規模，建議結合自貿區新片區探索政策創新，推動進口機電(diàn)産品保稅加工(gōng)。二是濕垃圾亟需統籌土壤改良等穩定出路。本市現有規劃濕垃圾處置設施以焚燒處理爲主，需要進一(yī)步推廣濕垃圾處理技術，規範産品标準，釋放(fàng)有機質改善土壤活性，與農業廢棄物(wù)再利用統籌管理。三是兩網融合“點站場”建設與可回收物(wù)目标脫節。生(shēng)活垃圾分(fēn)類工(gōng)作推行實施後，低價值可回收物(wù)回收量大(dà)、綜合利用潛力大(dà)，（以重固鎮爲例，生(shēng)活垃圾分(fēn)類統計低價值可回收物(wù)、高價值可回收物(wù)日均占比爲7:3），目前可回收物(wù)“點站場”運營單位聚焦高價值可回收物(wù)，地方政府對低價值可回收物(wù)的收集、運輸、處置全過程缺乏精準量化考核，導緻大(dà)量低價值可回收物(wù)的資(zī)源浪費(fèi)。四是建築垃圾資(zī)源綜合利用産品缺乏出路。拆房、裝修等建築垃圾處置後産生(shēng)的骨料及建材産品預計将達到600萬噸，由于目前無針對此類産品标準、應用規程等，随着項目的陸續建成投産後産品大(dà)量生(shēng)産，回用壓力巨大(dà)。

（三）主管部門缺乏統籌全領域的管理手段

根據國内外(wài)循環經濟發展最新形勢，從政府管理角度看，尚有不少難點問題：一(yī)是數據統計體(tǐ)系空缺，目前本市資(zī)源産出率及各個領域的廢棄物(wù)利用率都是源自推算和行業彙總，缺乏全市統一(yī)的循環經濟資(zī)源産出、資(zī)源消耗、資(zī)源綜合利用、主要污染物(wù)排放(fàng)等方面的統計體(tǐ)系。二是政策工(gōng)具單一(yī)，循環經濟的政策主要以單個領域逐項突破，支持末端處理設施布局爲抓手，無法應對全域循環的要求，也無法進一(yī)步調動各種社會力量和市民的廣泛參與。三是要素配置謀劃不足，循環經濟項目帶有準公益性質，在國土空間規劃中(zhōng)缺乏預留，爲應對新湧現的污泥、拆房裝修等廢棄物(wù)，區縣隻能拿出工(gōng)業用進行建設，處置成本較高，另一(yī)方面，老港生(shēng)态基地等規劃遲遲無法落地，循環經濟空間載體(tǐ)明顯缺乏。

五、本市“十四五”循環經濟工(gōng)作的總體(tǐ)思考

（一(yī)）關于總體(tǐ)工(gōng)作思路

今後一(yī)個階段本市的循環經濟工(gōng)作總體(tǐ)思路建議爲：基于能源、資(zī)源的可再生(shēng)，持續優化全社會物(wù)質流系統，使經濟發展更高質量，自然系統更具韌性，城市生(shēng)活更加美好。

（二）關于發展目标

從全市層面建議關注三個主要指标：資(zī)源産出率建議實現試算，在目前基礎上穩中(zhōng)有升，與GDP增長同步;資(zī)源綜合利用率從目前的57%增長到65%；終端填埋率從8%下(xià)降到1%。建議分(fēn)步實現“無廢城市”：第一(yī)階段，預計本市将于2022年左右，基本實現原生(shēng)生(shēng)活垃圾“零填埋”。第二階段，原生(shēng)固體(tǐ)廢棄物(wù)“零填埋”，通過提升城市自身固廢處置保障能力，落實外(wài)運處置路徑。建議分(fēn)揀殘渣、部分(fēn)工(gōng)業固廢，進一(yī)步提升分(fēn)揀要求，與生(shēng)活垃圾摻燒處置（已預留摻燒能力）。第三階段，推進危廢綜合利用，實現全市固廢“零填埋”。

（三）緊密圍繞高質量發展，改善資(zī)源使用方式，力争實現淨零排放(fàng)下(xià)的經濟增長

挖掘資(zī)源循環利用潛力，讓經濟增長與原生(shēng)資(zī)源消耗脫鈎，增加經濟發展可持續性。鼓勵可再生(shēng)資(zī)源的高質量利用，比如在水泥等原材料領域，鼓勵終端處置設施“以廢定産”，降低原生(shēng)資(zī)源耗用，提高資(zī)産利用率。限制不可再生(shēng)資(zī)源使用，如推行生(shēng)産銷售禁止使用塑料餐具、薄塑料袋、塑料棉簽、吸管等一(yī)次性不可降解塑料制品，促進全生(shēng)物(wù)降解替代産品的研發和推廣，在汽車(chē)、機電(diàn)制造領域推廣使用可再生(shēng)資(zī)源等替代原料。在部分(fēn)領域率先實現資(zī)源耗用及排放(fàng)削減，在城市更高密度的情況下(xià)，控制住部分(fēn)領域廢棄物(wù)增長趨勢，穩定總量，盡早實現峰值減量。

（四）完善設施布局，優化政策體(tǐ)系，打造綠色發展示範工(gōng)程

打通生(shēng)活、建築、工(gōng)業、農業、廢舊(jiù)物(wù)資(zī)領域原材料和廢棄物(wù)的回收渠道，提升可再生(shēng)資(zī)源利用率。提升源頭分(fēn)類質量，實現生(shēng)活垃圾高效投放(fàng)。加快兩網融合，通過政策引導，結合互聯網技術推進回收利用體(tǐ)系模式創新，優化低價值可回收物(wù)的價值鏈，可回收物(wù)利用量從目前10%提升到20%。大(dà)力推動濕垃圾（廚餘垃圾）資(zī)源化利用。推廣堆肥、濕熱處理、生(shēng)産生(shēng)物(wù)柴油、蛋白(bái)飼料、厭(yàn)氧發酵産氫、高溫炭化處理等利用模式，結合土壤修複及循環農業發展，打通循環生(shēng)态系統。盡快落實處置能力建設項目，統籌“收運儲處”四環節，形成“再生(shēng)産品應用”爲導向的設施體(tǐ)系，提升設施管理水平，減少鄰避效應。探索再制造産品進出口監管創新。研究電(diàn)子廢棄物(wù)、機電(diàn)産品等高端裝備再制造的舊(jiù)件貿易監管創新模式，推動進口機電(diàn)産品保稅加工(gōng)，打造生(shēng)産-消費(fèi)-生(shēng)産環節機電(diàn)産品再制造閉環體(tǐ)系。實現固廢循環利用。完善一(yī)般工(gōng)業固體(tǐ)廢物(wù)和危險廢物(wù)等工(gōng)業固廢初級加工(gōng)體(tǐ)系，打通拆房垃圾再利用産品出路，增加工(gōng)業、建築領域廢棄物(wù)重新利用次數，提升資(zī)源利用質量。推廣廢舊(jiù)動力電(diàn)池梯級利用方式。明确動力電(diàn)池廢舊(jiù)産品産業鏈上下(xià)遊各環節企業回收利用責任，保障廢棄物(wù)有效利用和環保處置，延長産品使用壽命，構建閉環管理體(tǐ)系。研究押金制度推動包裝物(wù)多次使用。完善包裝物(wù)押金機制，促進包裝物(wù)重複利用。

加快形成本市“二主多點”的設施布局，老港生(shēng)态環保基地及寶山資(zī)源綜合利用基地在資(zī)源利用水平、能耗、環境控制達到世界領先水平。在再制造、建築廢棄物(wù)、濕垃圾等領域形成示範工(gōng)程，利用新技術解決環境問題的同時，助推綠色制造業發展，服務全國市場。

（五）分(fēn)步實現零填埋，代之以有價值物(wù)質回歸土壤，幫助自然系統再生(shēng)

對本市因産業結構原因無法利用的固廢進行安全處置，建議對部分(fēn)工(gōng)業固廢與生(shēng)活垃圾摻燒處置（已預留摻燒能力），對大(dà)宗工(gōng)業固廢和廢舊(jiù)物(wù)資(zī)應保留一(yī)定外(wài)運處置利用能力，對于危廢，近期仍應以外(wài)運處置利用爲主，需積極推動長三角危廢集中(zhōng)處置，實現處置體(tǐ)系協同，部分(fēn)品種在本市實現無害化，在政府監督下(xià)有序轉移。規劃本市危廢處置利用整體(tǐ)路徑，布局相關設施，保障未來處置需求。對于最終“1%”的固廢（處置過程中(zhōng)産生(shēng)的飛灰及各類危廢），應積極開(kāi)展“以水泥窯生(shēng)産爲主，等離(lí)子熔融爲補充”的危廢處置利用路徑研究，抓緊規劃布局相關産業項目，以最終實現全市全口徑固體(tǐ)廢棄物(wù)“零填埋”。同時積極推動濕垃圾資(zī)源化産品用于土壤修複，發展循環農業提升土壤有機質含量，增強土壤生(shēng)物(wù)活性，使其恢複肥力，帶動水質改善，實現自然系統持續恢複。