伴随着投融資(zī)體(tǐ)制改革的深入推進、供給側改革的力度加大(dà)，現今，不少由政府财力承擔的基礎設施、生(shēng)态環保、社會事業、區域開(kāi)發等領域的市政建設運營項目引入了社會資(zī)本。通過建設運營合作，不僅有利于補齊短闆，還可實現公共服務供給的降本增效；但同時，項目主體(tǐ)身份變化也給此類項目投資(zī)、建設和運營階段的政府管理帶來了新的問題和挑戰。

一(yī)、主要合作領域

傳統政府财力承擔的項目主要爲社會影響重大(dà)但經濟效益一(yī)般或較低的項目。根據政府債務管理等相關要求，社會資(zī)本參與市政項目，應具備企業自籌資(zī)金、自主經營、市場化付費(fèi)等條件。因此，絕大(dà)多數合作項目爲準經營性。企業通過市場化運營，提供項目的資(zī)金籌措、建設、管理等服務内容。

經梳理，本文選擇社會資(zī)本參與度比較活躍的若幹領域進行比較研究。

（一(yī)）城市基礎設施

主要行業：軌道交通、能源保障、生(shēng)态環保、5G等。

引入社會資(zī)本的主要目的：提高建設運營的專業技術水平。

合作模式：此類項目運營周期較長，服務期穩定安全運營要求高。項目有經營收入，收費(fèi)方式主要爲使用者付費(fèi)，且需求穩定。存在缺口部分(fēn)主要采用财政補貼的方式予以解決。政府和企業一(yī)般采用特許經營、PPP模式等進行合作。

（二）存量建設用地轉型開(kāi)發

主要行業：舊(jiù)區改造、城中(zhōng)村(cūn)改造、城市更新、人才公寓等。

引入社會資(zī)本的主要目的：解決資(zī)金籌措問題。

合作模式：與城市基礎設施不同，此類項目的難點在于前期資(zī)金需求較大(dà)，且收益存在不确定性。一(yī)般在特定領域，可采用合作開(kāi)發的模式，解決動遷的資(zī)金來源。收益方面，采用定向出讓經營性用地的方式予以平衡。政府和企業一(yī)般采用股權合作等方式實施開(kāi)發。

（三）社會事業

主要行業：教育、養老、大(dà)健康、大(dà)數據等。

引入社會資(zī)本的主要目的：降低運營成本、提供多樣化的服務。

合作模式：此類項目在傳統模式下(xià)以“保基本”的服務内容爲主。通過引進社會資(zī)本，可進一(yī)步放(fàng)寬服務的範圍和标準，并嫁接相關主體(tǐ)的市場資(zī)源，滿足不同人群的服務需要。政府和企業一(yī)般以購買服務、公建民營、民建民營等方式進行合作。

二、現狀問題

（一(yī)）籌備建設階段：項目主體(tǐ)變更，建設标準存在争議

由政府部門作爲項目主體(tǐ)，建設和運營成本可參考市級或區級政府投資(zī)項目管理相關要求，有明确的規範指引。引入社會資(zī)本建設運營的市政項目後，政企雙方對于建設标準、運維管養等成本的認定存在較大(dà)差異。一(yī)方面，政府對企業提供的服務内容有比較明确的期望和要求，然而考慮到政府承擔一(yī)部分(fēn)的付費(fèi)責任，對項目投資(zī)和付費(fèi)标準仍實施管控；另一(yī)方面，企業出于市場化運營和項目融資(zī)的需要，渴望得到合理的收益。因此，若僅按照“保基本”或“财力建設”的标準進行建設運營，企業參與的意願較低。若放(fàng)寬建設或運營标準，項目成本超預期，有可能導緻運營期财政付費(fèi)壓力增加。

（二）運營服務階段：收入不穩定，付費(fèi)條件複雜(zá)，存在虧損風險

軌道交通、生(shēng)态環保等基礎設施項目的運營期達數十年以上。爲了保證項目運營安全可靠，通常要求采用技術較先進、穩定性強的設施設備，前期投資(zī)巨大(dà)。同時，項目在運營期的物(wù)料損耗和設備檢修等剛性成本也較高。從全生(shēng)命周期來看，項目資(zī)金需求較多。

但作爲民生(shēng)保障類的準經營性項目，這類基礎設施項目的付費(fèi)來源較多元，且運營期的服務量變動較大(dà)，導緻項目的付費(fèi)條件複雜(zá)。例如，污泥/建築垃圾處置資(zī)費(fèi)應當由污水廠/拆房公司支付，但實質上價款仍主要來自财政資(zī)金轉移支付，涉及政府預算安排或政府負債；垃圾焚燒可獲得發電(diàn)收入，沖抵部分(fēn)項目成本，但垃圾的成分(fēn)和數量對于發電(diàn)量有很大(dà)影響，難以精确預測，收入無法得到保證；軌道交通收費(fèi)爲滿足公交化運營的要求，發車(chē)密度較高但票(piào)價水平受到政府嚴格監管和控制，部分(fēn)郊區站點上座率達不到預期，虧損嚴重。

（三）績效考核：資(zī)源導入及運營平衡難度大(dà)，競争和淘汰機制有待優化

在教育、養老和醫療等社會事領域，政府通過引入社會資(zī)本，或增加了服務的專業性，或降低了運營成本。在片區開(kāi)發領域，社會資(zī)本的招商(shāng)和招租能力，可提升區域就業、稅收，爲原權益人持續收入。

社會資(zī)本在提供服務階段，由于成本控制的考量，可能存在資(zī)源導入未達預期的現象。例如，某街鎮的基本公共養老服務項目，據管理部門反映，引入的社會資(zī)本雖然具有較強的技術和人才儲備，但在該項目中(zhōng)，除了提供基本護理服務外(wài)，醫療、康複、信息化服務方面投入不足；又(yòu)比如，由于本市整體(tǐ)房地産市場商(shāng)業商(shāng)辦過量，某地政府引入的地産合作單位在重建産業空間過程中(zhōng)，面臨區域産業空心化的風險，企業的招商(shāng)、招租、就業承諾可能無法達到。

因此，如何鼓勵社會資(zī)本導入合适的資(zī)源、但同時避免過度商(shāng)業化給運營帶來高成本和财政資(zī)源浪費(fèi)的風險，是此類項目面臨的一(yī)大(dà)難題。

（四）試點領域：配套細則未出，部分(fēn)領域社會資(zī)本仍在觀望

部分(fēn)合作領域由于政策模糊，采取“一(yī)事一(yī)議”的方式推進，進展相對緩慢(màn)。例如，本市在集體(tǐ)建設用地建設租賃住房等領域，由于配套明細政策尚未出台，社會資(zī)本仍參與程度有限。

2017年8月國土資(zī)源部出台的《利用集體(tǐ)建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資(zī)發〔2017〕100号，以下(xià)簡稱100号文）對相關項目用地規劃、供需匹配等方面給予了原則性的指導意見，但對于項目建設運營主體(tǐ)、土地所有權人之間的關系及利益分(fēn)配等并未明确。本市松江區作爲列入100号文的試點地區，由于操作細則未出，目前的入市項目較少，進入土地供應階段的項目隻有5個。其中(zhōng)3個項目開(kāi)發主體(tǐ)爲本鎮級集體(tǐ)經濟組織，市場主體(tǐ)參與的僅2家，開(kāi)發量僅占所有項目的30%。

三、解決思路

(一(yī))探索社會主體(tǐ)地位的授權機制

市政建設運營項目引入社會資(zī)本參與，更強調社會主體(tǐ)發揮除建設以外(wài)的運營和管理能力。因此社會資(zī)本在參與過程中(zhōng)可享受的自由程度、主體(tǐ)地位需要加以明确。從北(běi)京、深圳、汕頭等地經驗來看，可以通過政府性決策文件（政策細則、特區立法、人大(dà)決議）等方式，确立社會資(zī)本作爲政府委托實施項目的權利地位、建設和運營标準等。對于政府管理能力較強、地區發展較爲均衡的地方，可采用頒布文件的形式，明确社會資(zī)本的參與方式、開(kāi)發責任和權利義務。對于地區情況較複雜(zá)的地方，可以采用更爲靈活的人大(dà)決議方式，對社會資(zī)本進行授權。例如，汕頭市在人大(dà)常委會議上，審議表決通過了關于濱海新城PPP模式開(kāi)發的實施意見。

（二）厘清風險收益的分(fēn)配機制

結合不同地方政府的财政實力、服務需求、管理水平、資(zī)源禀賦等，對社會資(zī)本的合作條件和引入資(zī)源的要求通過績效考核和獎懲激勵予以明晰、固化。對于合作過程中(zhōng)可能存在的風險，政府應當針對不同的風險類型，形成相互匹配的合作條件。

一(yī)些服務期限較長的項目，如政策法律、土地規劃、經濟環境、市場需求和技術标準等因素都可能引起項目收益和預期發生(shēng)偏離(lí)，合作雙方應當尋求合适的“隔離(lí)帶”，即政府負責項目民生(shēng)保障和社會穩定這一(yī)底線，以保證項目的公共服務屬性，維護公衆利益和公共安全。社會主體(tǐ)應當在政府授權範圍内，盡可能通過運營效率的提升，提高服務質量和數量，獲得增量收益。

（三）建立健全試點領域的容錯機制

本市在市政建設和服務領域有多年的政企合作探索經驗。主要經曆了三大(dà)階段。第一(yī)階段是20世紀90年代～2010年，上海在道路橋梁、隧道、能源供應、污水處理、環境保護等諸多領域，開(kāi)展了大(dà)量特許經營項目的實踐活動。第二階段是2011～2014年，結合基礎設施建設運營市場化改革，上海制定了一(yī)系列規範，如2010年底公布的《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》，促進特許經營模式的轉型升級，但受到固定收益清理、地方政府融資(zī)平台等政策影響，這一(yī)階段的合作項目較少。第三階段是2014年國家陸續出台PPP規範性文件以來，上海在污水處理、道路建設、新型城鎮化等領域開(kāi)展PPP模式的探索。截至2020年3月，财政部PPP信息平台管理庫共有9459個項目、總投資(zī)143923億元。上海僅5個項目、總投資(zī)23億元，占比分(fēn)别僅爲0.05%、0.016%。

相比本市，其他地區在部分(fēn)試點領域出台了更爲明确的地方政策，且通過政策的完善和細化，使項目具備了操作性和合規性。以集體(tǐ)建設用地建設租賃住房爲例，北(běi)京市先後出台了《關于印發利用北(běi)京市集體(tǐ)土地建設租賃住房試點實施意見的通知(zhī)》（京國土耕〔2014〕467号）、《關于進一(yī)步加強利用集體(tǐ)土地建設租賃住房工(gōng)作的有關意見》（市規國土發〔2017〕376号）。後者對項目主體(tǐ)形式、權益分(fēn)配、融資(zī)方式等進行了更爲明确的約定。同時，該文件對住房租賃期限和租金水平做了規定：集體(tǐ)經濟組織以土地使用權入股、聯營的方式與國有企業聯合開(kāi)發建設的，集體(tǐ)經濟組織在新成立的企業持股比例不得低于51%，且應有保底分(fēn)紅。截至2019年9月，北(běi)京市全市共确定68個集體(tǐ)土地租賃住房試點項目，已開(kāi)工(gōng)21個，可提供房源約2.7萬套。

四、結語

建議通過适度放(fàng)權、完善容錯機制，激發更多民間資(zī)本參與合作，讓本市更多市政項目可以嫁接社會資(zī)源。采取試行、試點、績效考核、獎懲結合等方式，增強制度設計的彈性。對于涉及公衆安全和公共利益事項，政府在保證安全底線上，合規合理管控，激勵企業通過降本增效、增加民生(shēng)保障和城市運營類的服務的有效供給，提高各類資(zī)金資(zī)源的使用效率。