2022年5月25日，國務院召開(kāi)全國穩住經濟大(dà)盤電(diàn)視電(diàn)話(huà)會議。中(zhōng)共中(zhōng)央政治局常委、國務院總理李克強作重要講話(huà)。當前正處于決定全年經濟走勢的關鍵節點，必須搶抓時間窗口，努力推動經濟重回正常軌道。值得注意的是，作爲政府拉動投資(zī)的重要工(gōng)具，此次會議再次對地方政府專項債作出新部署，指出要切實發揮其擴投資(zī)、穩增長作用，加快專項債發行使用，力争盡快形成更多的實物(wù)工(gōng)作量。

地方政府專項債券是落實積極财政政策的重要抓手，在帶動擴大(dà)有效投資(zī)、穩定宏觀經濟等方面發揮着重要作用。當前經濟下(xià)行壓力持續加大(dà)，需要更好發揮地方政府專項債作用，加大(dà)對基礎設施等領域投入力度，以發展促進補短闆、增後勁、提信心。

圖1  地方政府專項債九大(dà)投向

 一(yī)、專項債發展優勢

一(yī)是非隐債。與一(yī)般債不同，專項債是爲有一(yī)定收益的公益性項目發行的、以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。專項債建立透明高效的财政預算體(tǐ)系，實現資(zī)金與支出責任分(fēn)離(lí)，不計入赤字率計算。同時，專項債有利于規範地方政府舉債行爲，減少隐性債務存量，推進地方債務顯性化，從而防範和化解地方債務風險。

二是周期長。專項債發行期限往往集中(zhōng)在5年、7年和10年，并以存續期付息、到期一(yī)次性還本爲主，有助于緩解前期資(zī)金壓力。根據統計數據，2021年地方債平均發行期限爲11.95年，其中(zhōng)一(yī)般債券7.7年，專項債券14.2年。數據也顯示，專項債平均發行期限從2018年的6.1年拉長至2021年的14.2年。

三是成本低。專項債以省級政府爲發行主體(tǐ)，債券發行評級高，債券利息成本低。據統計，2021年我(wǒ)國地方政府新增專項債券平均發行利率3.41%，同比2018年的3.9%下(xià)浮0.5個百分(fēn)點。2021年上海市新增專項債平均發行利率3.13%，專項債資(zī)金成本優勢顯著。

二、專項債落地難點

通過上咨集團多年固定資(zī)産投資(zī)領域項目跟蹤及系列地方政府專項債項目服務經驗，專項債項目落地涉及“定項目、定平衡、定額度、定主體(tǐ)、定方案”五定工(gōng)作，還要兼顧做好各項目相關方的統籌工(gōng)作、守好不誇大(dà)不冒進的紅線。實際工(gōng)作推進仍面臨不少難點。

圖2  地方政府專項債“五定”工(gōng)作要點

一(yī)是涉及面廣、全局把控要求高。除了軌道交通、鐵路等項目總體(tǐ)規劃明确、實施内容具體(tǐ)的，部分(fēn)基礎設施、鄉村(cūn)振興等項目多面臨片區大(dà)、主體(tǐ)多、項目雜(zá)、類型多等問題，且總體(tǐ)開(kāi)發計劃也在動态變化中(zhōng)，項目總體(tǐ)方案及資(zī)金平衡等需全局統籌安排。如項目方案不夠周全，相關評審材料準備不足，将導緻申報項目成熟度不高，并在後期使用管理中(zhōng)存在問題和風險。

二是周期長、統籌計劃要求高。專項債項目實施周期長，需統籌安排項目建設計劃、資(zī)金使用計劃等。同時，項目申報不能通過虛高預期收入、增加财政補貼等策劃包裝方式發行，且要确保項目資(zī)金不出現閑置、使用效率低、投向不合規等問題。

三是部門多、綜合平衡協調要求高。根據專項債項目申報要求，不僅要準備《一(yī)案兩書(shū)》（項目實施方案、财務評價報告書(shū)、法律意見書(shū)），還涉及項目用地、規劃許可、環評、施工(gōng)許可等審批手續和征地拆遷、市政配套，面廣、統籌計劃要求高。各方出發點及利益訴求各不相同，需綜合平衡協調以更好調動各方積極性。

四是審核嚴，全生(shēng)命周期管理要求高。根據《地方政府專項債券項目資(zī)金績效管理辦法》，專項債券項目需建立全生(shēng)命周期跟蹤問效機制，需對項目決策、管理、産出和效益等做跟蹤管理。因此方案編制階段，要向前一(yī)步、主動謀劃，以更好滿足專項債“高門檻”要求。

三、上咨“規-投-管-研”全流程服務方案

上咨集團依托長期服務國家、市區發改委的豐富經驗及多年重點區域開(kāi)發研究的項目實踐，初步摸索形成專項債“規-投-管-研”四位一(yī)體(tǐ)的全流程全生(shēng)命周期集成服務。

圖3  上咨專項債“規-投-管-研”全流程服務

在專項債全流程全生(shēng)命周期集成服務中(zhōng)，一(yī)是堅持謀好“規劃策劃”，從“重大(dà)戰略、上位規劃、建設内容、綜合效益”四個維度出發選好項目；二是堅持把好“投資(zī)分(fēn)析”，形成“項目投資(zī)計劃、項目建設清單、資(zī)金使用計劃”三張清單；三是堅持做好“全過程管理”，統籌平衡項目各相關方利益訴求，全方位考慮建設運營需求，守好項目紅線；四是堅持定好“專題研究”，圍繞“一(yī)項目一(yī)特色”，結合各個項目特點定制投入産出方案、績效管理目标等。依托“規-投-管-研”全流程服務方案，上咨集團已先後參與虹橋國際中(zhōng)央商(shāng)務區核心區系列專項債項目落地工(gōng)作。目前，部分(fēn)項目專項債額度已經國家發展改革委、财政部審核通過并已完成發行。